推進自治是國家治理之基
中國的國家治理，不但需要共治，而且需要自治。實質上，國家不是萬能的，國家對很多社會事務沒有足夠多的辦法，也缺乏足夠的能力予以妥善處理。雖然，歷史上有許多國家都曾經試圖將權力滲透到深層次的社會生活領域中，但這樣的嘗試通常是失敗的，其結果往往違背了社會獨立的運行規律，抑制了社會的創造性和願望。國家權力只能在一定的範圍內運行，超越了範圍就是它的能力所不及的，就會給經濟社會發展帶來損害。但社會不能缺乏治理，否則就會處於無序混亂狀態，這就需要採用適當的治理模式，由相關主體擔負起社會治理的職責，基層羣衆自治就是社會自負其責的表現。中國是很早就開始探索基層羣衆自治的國家，自治已成爲國家治理之基。
一、基層羣衆自治的形成發展
基層羣衆自治制度，是指基層自治主體在不違背國家憲法和法律、法規的強制性規定的前提下，自己去管理，自己去決定，或選出代表去治理相關的公共事務。在我國，就行政區劃層級而言，“基層”主要指縣（市）級、鄉（鎮）級和村（居）級。具體而言，包括縣、城市的區、不設區的市、鄉（民族鄉）、鎮以及農村的村、城市的居。“自治”，是作爲“官治”的對應物而出現的，或稱“民治”。在英文中，“自治”爲“self-government”，是指某些人或集體組織管理其自身事務，並且單獨對其行爲和命運負責的一種狀態。目前，我國憲法和法律中所規定的基層羣衆自治主要涉及兩種形式，即城市居民自治和農村村民自治，城市和鄉村羣衆自治組織有居民委員會和村民委員會。一個居民委員會或村民委員會治理的地域範圍統稱爲“社區”。
——城市社區自治的形成發展。城市羣衆自治組織是我國城市居民直接參與基層事務管理，依法行使管理國家和社會事務的民主權利的一種具體方式。在我國，城市基層民主政治建設和基層治理選擇以居民自治的方式展開，經歷了四個階段。
一是創立與早期發展階段（1949—1957年）。新中國成立後，中國共產黨在城市管理中廢除了國民黨時期的保甲制度，對大城市的區級建制進行了合併重組，形成市、區兩級政府。由於當時的就業面還很小，大部分居民失業，同時城市中的一批半固定職業的勞動者在居民中佔有很大的比重。爲了有效地把城市居民組織起來，參加國家政治生活和生產勞動活動，各地城市的軍管會和人民政府向基層派出工作組，組織居民開展各項民主改革活動，協助人民政府進行治安管理、開展愛國衛生和生產服務等日常工作，相繼成立了居民委員會組織。1954年，中央人民政府內務部總結了包括天津、武漢等城市建立居民組織和開展居民工作的經驗，並於當年12月31日，由全國人大常委會制定了《城市居民委員會組織條例》，以法律的形式明確規定“居民委員會是羣衆性的居民組織”。參照公安戶籍段的管轄區域設立，一般每一百戶至六百戶設一個居委會，由各居民小組推選的委員7—17人組成。企業職工居住集中的住宅區或者較大的集體宿舍，可以設立職工家屬委員會兼任居委會的工作。這樣，城市街道辦事處和居民委員會作爲城市基層管理體制的組織載體，正式納入國家政治制
度的框架。從此，居委會自治組織在全國各地蓬勃發展起來。這一時期的居委會，在興辦本居住地居民的公共事務和公益事業，調節民事糾紛，協助維護社會治安，向人民政府及其派出機關反映民情民意，宣傳各種法律法規和方針政策，維護居民合法權益，教育居民履行相應義務，組織文化娛樂活動，建立和發展居民之間的新型人際關係，做好優撫救濟、青少年教育、公共衛生等方面，發揮了其他組織所代表不了的巨大作用。
二是曲折發展階段（1958—1965年）。在“大躍進”和“人民公社化”運動的影響下，居民委員會爲解決婦女勞動力的就業問題，興辦了一些生產與服務性機構（如食堂、修配服務站等），做了許多有益的工作，但在這一階段中，由於“狠抓階級鬥爭”，影響了居委會正常功能的發揮，並且在許多城市，居民委員會經過調整合並後減少了許多。其成員也主要是企事業單位退休人員、居委會幹部和居委會開展工作過程中涌現出來的少數積極分子。因此，在這一時期，無論是居委會的組織機構，還是人員素質都受到了相當程度的削弱，居委會的功能發揮受到了較大影響。
三是發展停滯階段（1966—1977年）。“**”中，整個居委會組織遭到嚴重破壞，並被更名爲“革命委員會”，建立了羣衆專政隊和業餘工宣隊，進駐了民兵小分隊。在這種情況下，居委會的工作實質上是以“階級鬥爭”爲中心，其作用受到很大限制。“**”期間，受階級鬥爭擴大化的影響，居委會羣衆自治的性質被歪曲，功能變形，成爲開展羣衆性階級鬥爭的工具，既嚴重背離了城市居民建立居委會的初衷，也與現代民主政治的要求背道而馳。
四是恢復與發展階段（1978年至今）。改革開放後，居委會長期以來性質不清、職責不明的問題得到了政府的糾正，城市居民自治開始進入法制化的新階段。1982年憲法中規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層羣衆性自治組織。”爲了使居委會的工作有法可依，保障它的健康發展，1989年第七屆全國人大常委會第十一次會議重新修訂《城市居民委員會組織條例》，並改名爲《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。在國家正確方針指導下，全國建立了城市居委會十餘萬個。
經過30多年的建設和發展，城市社區在民主選舉、提供服務等方面取得了明顯成效。在民主選舉方面，我國城市地區已經普遍建立了由社區居民通過間接或直接方式選舉的社區委員會或社區居民委員會等羣衆自治組織。與此同時，城市社區的民主決策、民主管理、民主監督制度也在逐步規範和完善之中。在社區服務方面，社區自治組織的作用不斷加強。目前，社區服務工作主要以社區自治組織爲依託，通過市場服務主體、社區志願者隊伍和政府扶助等形式，廣泛地開展面向社區居民的便民利民服務和文化、體育、娛樂、衛生服務，面向離退休老年人、殘疾人、優撫對象的社會福利服務，面向困難居民、困難職工的特殊服務和麪向社區及企事業單位的社會事務服務等，受到了社區居民和單位的廣泛歡迎，並由此增強了社區意識和社區凝聚力。城市居民依法
實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，爲推進社會主義民主政治，促進城市經濟發展和社會進步，發揮了巨大作用。
——農村社區自治的形成發展。農村基層自治發端於20世紀80年代初期，並在80年代中後期伴隨着人民公社體制的解體而迅速普及，成爲具有中國特色社會主義的農村基層民主制度和農村治理的一種有效方式。中國農村的社區村民自治，大致經歷了三個發展階段。
一是探索階段（1980—1987年）。1978年後，我國的改革率先從農村突破，在全國範圍內普遍實行了以“大包乾”爲主要形式的家庭聯產承包責任制。這一制度的推行，一方面使農民獲得了生產經營自主權，也使農村的生產方式和分配方式發生了根本性的變化，使原來負責組織農民統一生產、統一分配的生產大隊、生產隊兩級組織失去了依託而逐漸癱瘓。另一方面又導致了農村基層管理的某些職能無人負責，村莊裡出現了一定程度的無序混亂狀態。在這種情況下，一些地方的農民自發創設了村民委員會這一新的組織形式。1980年2月，全國出現了第一個村民委員會。這一新生事物的出現，得到了中央的高度重視和充分肯定。1981年下半年，中央派出調查組，經過深入調查研究後對這一做法予以肯定。1982年修改憲法時，總結各地經驗，把“村民委員會”這一組織形式寫進了憲法條文，明確規定了村民委員會的性質和任務，確立了村民委員會是羣衆自治組織的法律地位。之後，全國農村逐步建立了鄉鎮政府和村民委員會。
二是發展階段（1988—1998年）。雖然憲法對村民委員會的性質和任務作了規定，但是村民委員會建立之後，農民羣衆如何實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，需要在實踐中不斷探索，並從法律上加以規範。1987年，第六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過的《村民委員會組織法（試行）》，就是在總結各地實踐經驗的基礎上制定的，它爲村民自治提供了法律保障。1990年中央幾個部委聯合召開的會議，對村民自治給予了充分肯定。1992年，中央總結了“依法建制，以制治村，民主管理”的經驗，豐富了村民自治的內容。1994年中央召開的全國農村基層組織建設工作會議，明確提出完善村民選舉、村民議事、村務公開、村規民約等項制度，使村民自治的內容和形式進一步完善。國家民政部在認真總結各地經驗的基礎上，把村民自治活動概括爲“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。
三是普及階段（1998年至今）。在村民委員會組織法10年試行期間，村民自治從探索試點到面上展開，從思想認識分歧較多到思想認識逐步統一，從具體操作辦法不規範到逐步規範，不斷走向成熟，日益深入人心，並植根於廣闊的農村大地。1998年11月4日，第九屆全國人大常委會第五次會議審議通過了修訂後的《村民委員會組織法》，在加強黨的領導、選人、議事、監督方面充實了新的內容，對村民委員會的性質、職能和相關問題作了更加明確的規定，從而使村民自治有了更加可靠的法律保障。村民自治發展到今天，已經成爲國家在農村工作中的一項基本政策，成爲與家庭承包經營、鄉鎮企業並列的農村改革30多年來的三大成果之一。
（本章完）