三、治理的傳統和當代含義
在中國，治理這個詞古已有之。早在春秋戰國時期，荀子（約公元前313—公元前238年）在所著《君道》中就講到治理的問題：“明分職，序事業，材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣。”此時的中國，早已由奴隸制國家轉向封建制國家，顯然，這裡所說的“莫不治理”，就是國家治理，荀子要求國君對社會上的各個行當，都要進行分理管治，制定條規，使之井井有條，公道而無私。
中國的另一部古籍《孔子家語·賢君》作了這樣的記載：“孔子見宋君，君問孔子曰：‘吾欲使長有國，而列都得之，吾欲使民無惑，吾欲使士竭力，吾欲使日月當時，吾欲使聖人自來，吾欲使官府治理，爲之奈何？’孔子對曰：‘千乘之君，問丘者多矣，而未有若主君之問，問之悉也。然主君所欲者，儘可得也。丘聞之，鄰國相親，則長有國；君惠臣忠，則列都得之；不殺無辜，無釋罪人，則民不惑；士益之祿，則皆竭力；尊天敬鬼，則日月當時；崇道貴德，則聖人自來；任能黜否，則官府治理。'”這裡所說的“吾欲使官府治理”,“任能黜否，官府治理”，指的是國家統治者要任用能人，罷黜庸才，尚功而治，國家才能治理得好。這說明，治理是國家統治者治理朝政、處置政務的活動。
在西方，治理（governance）源於拉丁文和古希臘語，長期以來它與統治（government）一詞相交叉使用，其意爲控制、引導和操縱，被廣泛運用於與國家公共事務相關的政治統治和管理活動。治理這個詞，也早早出現在柏拉圖（公元前427—公元前347年）的《理想國》和亞里士多德（公元前384—公元前322年）的《政治學》之中。他們闡述了古希臘的城邦理論，闡述了政治學的基本問題，實際上說明了國家的起源和本質。城邦不是被人爲地製造出來的，它是人類歷史發展的必然，是人類開始了政治生活的起點。
柏拉圖的《理想國》，探討的主要就是理想國家的治理問題。在他看來，國家治理的真正出路在於哲學家即“哲學王”掌握政權，這樣才能拯救當時希臘城邦所處的危機。這種信念構成了柏拉圖政治哲學體系的核心，他認爲哲學家是最高尚、最有學識的人，而這種賢人統治下的賢人政體就是最好的政體。所以，只有建立以哲學家爲國王的國家纔是最理想的國家。柏拉圖在《理想國》裡以大量的篇幅，論述了理想的國家應該怎樣組織、怎樣治理。柏拉圖認爲：“任何統治者當他真是統治者的時候，不論他照管的是公事還是私事，他總是要爲受他照管的人着想的。你以爲那些真正治理城邦的人，都很樂意幹這種差事嗎？”“你注意到沒有，一般人都不願意擔任管理職務？他們要求報酬。理由是：他們任公職是爲被統治者的利益，而不是爲他們自己的利益。”因此，柏拉圖指出，作爲“治理城邦”的統治者，既然要求薪酬俸祿，就要很好地發揮治理的技藝，盡職盡責爲被統治者工作，“做了統治者，他就要報酬，因爲在治理技術範圍內，他拿出自己全部能力努力工作，都不是爲自己，而是爲所治理的對象。”由這些論述可知，柏拉圖所談的“城邦治理”，是國家統治者應體恤、照顧被統治者即“所治理的對象”，統治者要有治理的良好品格，溫文和藹地善待所治理的對象，才能維護國家的統治者和被統治者之間的治理秩序。
亞里士多德的《政治學》，致力於研究的也是“城邦的治理”即國家治理。不過，亞里士多德和柏拉圖有所不同的是，他不是把優良的治理寄託在“哲學王”這樣的“治理者”個人身上，儘管亞里士多德也極爲重視“治理者”的素質品德問題，但他更注重“全面研究大家所公認爲治理良好的各城邦中業已實施有效的各種體制”，即強調要研究能夠實現良好治理的政體問題。亞里士多德認爲，按統治者人數的多少，可以把政體分爲三種，即一個人統治的、少數人統治的
和多數人統治的。在正常的情況下，國家政權、國家的統治者理所當然地要爲全邦謀利益。這樣的政體可以叫做正宗的或正統的政體。但是，統治者如果只謀取私利，這樣的政權本身就是不正常的，稱之爲變態政體。把這正常的和變態的兩類政體與統治者人數結合起來，就形成了六大政體：正宗政體，包括君主政體、貴族政體、共和政體；變態政體，包括僭主政體、寡頭政體、平民政體。亞里士多德傾向於採取貴族制和民主制相結合的政體形式，這種政體被稱作“共和制”。這樣的“共和制”是混合政體，兼顧了三項同等重要的因素——自由出身、財富和才德，不像平民政體只顧自由出身，也不像寡頭政體只顧財產，又不像貴族政體只顧才德。這種政體，是“自由人對自由人之間的統治，被統治者和統治者的出身相同。這類治理的方式就是我們所謂城邦政治家的治理體系（憲政）”。
十分明顯，從以上古代的中外學者對國家治理的論述中可以看到，奴隸制國家和封建制國家的治理，其重要的職能在於統治，統治就是治理，治理也就是統治，而作爲統治的治理，就是維持一個階級對另一個階級的剝削和壓迫的規矩和秩序。馬克思恩格斯曾指出，國家的本質特徵在於，它是凌駕於社會之上和人民大衆分離的公共權力。在這種公共權力形成時，國家就體現爲軍隊、監獄、警察等暴力公共權力機關，起到維護和鎮壓的功能。當然，國家也同時體現爲爲了把被剝削階級控制在其生產關係的秩序範圍內而具有的非暴力的社會管理職能，如興修水利、興辦教育，實行社會救濟、環境保護等。此外，國家也具有經濟管理職能，表現爲國家通過不同形式干預經濟活動，直接爲剝削階級的經濟利益服務，其實質在於通過國家干預來加強對勞動階級的剝削，從而鞏固剝削階級的政治統治地位。因此，從國家產生開始，統治人民和管理社會的機構和職能也就同時產生了。但與其統治的機構和職能相比，管理的機構和職能並非是主要的。
如果說在古代直至近代，國家治理實際上就是統治的代名詞，那麼，到了20世紀90年代以來，則發生了很大的變化，西方政治學家和經濟學家賦予“治理”（governance）以新的含義，開始與原意漸行漸遠。羅茨（R.Rhodes）認爲：治理意味着“統治的含義有了變化，意味着一種新的統治過程，意味着有序統治的條件已經不同於前，或是以新的方法來統治社會”，這樣的治理出現六種情況：一是作爲最小國家的管理活動的治理，它指的是國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益；二是作爲公司管理的治理，它指的是指導、控制和監督企業運行的組織體制；三是作爲新公共管理的治理，它指的是將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務；四是作爲善治的治理，它指的是強調效率、法治、責任的公共服務體系；五是作爲社會—控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動；六是作爲自組織網絡的治理，它指的是建立在信任與互利基礎上的社會協調網絡。
治理理論是當今國際社會科學的前沿理論和熱門話題，它所提倡的一些價值日益具有共同性和普遍性。當代首先使用“治理”的是世界銀行，1989年世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”（crisis in governance），此後“治理”廣泛地被應用於政治發展研究中。例如，世界銀行1992年年度報告的標題就是“治理與發展”。聯合國有關機構還成立了一個“全球治理委員會”。總的來說，當代對治理概念的使用，是基於社會資源配置中市場和政府的雙重失效，但它既不否認政府的合法權威，也不排斥社會和市場的自發組織機制，而是把這兩者重新組合起來。有效的治理是建立在政府和市場的基礎之上對政府和市場手段的綜合與補充，國家可以在治理環境中發揮新的作用。但不同的組織和學者，對治理
有着不同的看法和理解。
全球治理委員會對治理作出瞭如下界定：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互衝突的或不同的利益得以調和並且採取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以爲符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特徵：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程：治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。”
聯合國開發署（The United Nations Development Program，簡稱 UNDP）的定義是：治理就是通過國家、公民社會和私人部門之間的互動，一個社會管理其經濟、政治和社會事務所依靠的價值、政策和制度體系。它是一個社會自我組織作出決策並執行決策以取得相互理解和共識並採取行動的方式。它包含公民和羣體表達利益、求同存異以及行使合法權利和義務的機制和過程。它是爲個人、組織和公司設定界限和提供激勵的規則、制度和實踐。治理包含社會、政治和經濟維度，存在於人類事業的各個層面，無論是家庭、村莊、都市、國家、地區抑或全球。
治理理論的主要代表人物之一詹姆斯·羅西瑙（J.N.Rosenau）將治理定義爲：“一系列活動領域裡的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。與統治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。”
格里·斯托克（Gerry Stoker）認爲：治理意味着一系列來自政府，但又不限於政府的社會公共機構和行爲者。它對傳統的國家和政府權威提出挑戰，它認爲政府並不是國家唯一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到了公衆的認可，就都可能成爲在各個不同層面上的權力中心。治理意味着在爲社會和經濟問題尋求解決方案的過程中，存在着界線和責任方面的模糊性。它表明在現代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會，即各種私人部門和公民自願性團體，後者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。這樣，國家與社會之間、公共部門與私人部門之間的界限和責任便日益變得模糊不清。治理明確肯定了在涉及集體行爲的各個社會公共機構之間存在着權力依賴。進一步說，致力於集體行動的組織必須依靠其他組織；爲達到目的，各個組織必須交換資源、談判共同的目標；交換的結果不僅取決於各參與者的資源，而且也取決於遊戲規則以及進行交換的環境。治理意味着參與者最終將形成一個自主的網絡。這一自主的網絡在某個特定的領域中擁有發號施令的權威，它與政府在特定的領域中進行合作，分擔政府的行政管理責任。治理意味着，辦好事情的能力並不僅限於政府的權力，不限於政府的發號施令或運用權威。在公共事務的管理中，還存在着其他的管理方法和技術，政府有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導。
從以上對治理的定義中可以看到，當代的治理是一個具有廣泛適用性的概念，是指各種國家公共的機構或私人的機構乃至個人，共同處置社會公共事務的諸多方式的總和。它使相互衝突的或不同的利益得以調和並且採取聯合行動。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括人們同意或認爲符合其利益的各種非正式的制度安排。當代的治理，強調民主、法治、多元、合作，打破了近現代以來傳統意義上的公共與私人、國家與市場、政府與社會的兩分法，淡化了公共與私人、國家與市場、政府與社會之間的分界線，在治理的主體、職能、方法等各方面都作了擴展。當代的治理理論比原來的公共行政和公共管理理論具有更爲廣泛的涵蓋面和適用性。
（本章完）