關於加強縣鄉人大工作和建設的幾個問題
2015年6月，中央18號文件（《中共全國人大常委會黨組關於加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》）出臺下發，全國人大常委會也於同年8月修訂了有關法律。我自己也還在不斷學習文件的過程之中，只能就文件、法律中涉及的一些精神和要求，北京人大工作中的一些情況和做法，以及我自己的一些思考和體會，結合起來談點想法。所以，也不一一對照文件本身的10個部分，而是按照有話則長無話則短的原則，有的部分合並起來講，有的部分劃分開來講，一共講13個問題。在講之前，我還有一個申明，那就是我這裡講的不代表任何機關或單位，只是我個人的理解，也只供大家參考。
一、加強縣鄉人大工作和建設的意義、要求和原則
我們先講文件的前兩部分。分四層意思：
一是爲什麼要選擇從縣鄉着手加強人大工作和建設？應該說，這主要是由於縣鄉政權在我國的重要地位和縣鄉人大的實際狀況所決定的。第一，縣鄉兩級人大是我國基層國家權力機關，是我國國家政權的重要基礎，也是我國基層民主的有效實現形式。把這兩級人大的工作和建設搞好，事關國家政權穩固，事關人大制度基礎，事關基層羣衆福祉。第二，縣鄉兩級人大工作是有很大成績的，也有過許多的創新，但也存在一些問題，是整個人大體系中相對比較薄弱的環節，急需加強。對於這些問題，文件概括了5個方面，包括選舉違規、民意不暢、權力虛置、機構建設滯後、力量難以適應等等，的確亟需解決。這些問題的解決，不但對這兩級人大至關重要，而且對整個人大制度的整體功效和社會觀感至關重要。第三，縣鄉兩級人大代表佔我國代表總數的95%以上，而且都是直接選舉產生的。因此，這兩級人大與羣衆的聯繫最直接，它們是我國國家機關與人民羣衆關係如何的直接體現，也是人大制度在人民羣衆心目中影響如何的直接反映。人民羣衆有沒有當家作主的獲得感，人大制度是不是真正好使管用，在這裡具有某種檢驗標準的性質。第四，縣鄉兩級人大既是我國人大的基礎層面，也是我們瞭解整個人大狀況的窗口，從縣鄉人大也可以觀察到各級人大，觀察到人大工作和建設的方方面面，以小見大、舉一反三；而且縣鄉人大的問題解決了，也就可以進一步推動其他
層級人大問題的解決。從這幾個角度看，加強縣鄉兩級人大工作和建設，意義確實重大。
二是文件是建立在什麼樣的基礎之上的？應該說，文件是建立在大量的調查研究基礎之上的。張德江委員長從上任伊始，就馬不停蹄地下基層人大做調研。2013年去了雲南，主要是做區縣人大調研；2014年又去了福建、浙江和貴州，主要是做鄉鎮人大調研。德江委員長在地方任職時，兼任過省級人大常委會主任，對人大的事情並不陌生，這四次調研，又使他從委員長的角度，重新瞭解了縣鄉人大的情況，包括新的經驗和新的問題。我看到過德江委員長搞調查期間的兩個講話，一個是2014年2月7日在政治局會議上做的《從縣級人大看人大工作——關於加強和改進縣級人大工作的調研報告》；一個是2014年5月10日在浙江省調研鄉鎮人大工作時的講話，叫《加強鄉鎮人大建設，發揮鄉鎮人大作用》。在這兩個材料裡，關於縣鄉人大工作的成績、存在的問題、加強和改進的措施等都講到了，而且講得都很實在。應該說，現在文件中的內容，許多條目在那裡就已經出現了。與此同時，全國人大還派了7個調查組就縣鄉人大問題赴各地進行了調研。文件起草好後，又在全國省級人大範圍裡，廣泛徵求了意見。現在看，這個文件的形成，應該首先是委員長帶隊調查縣鄉人大的成果，是全國人大常委會黨組和工作人員進行努力的結果，也是全國各級人大特別是廣大縣鄉基層人大在不斷探索基礎上所發出的意見與呼聲的產物。對於全國人大常委會黨組的意見，中央給予了充分的肯定，並對落實這些意見提出了明確的要求。文件發出後的2015年9月15日，全國人大召開了加強縣鄉人大工作和建設座談會，德江委員長髮表了一個講話，對文件的背景、意義、要點、要求都講得很清楚，可以作爲我們學習貫徹這個文件的指導。
三是加強縣鄉人大工作和建設具有什麼樣的意義？其實，這個問題也就是對文件應該如何評價的問題。應該說，這是新形勢下以習近平同志爲總書記的黨中央加強人大工作，推進社會主義民主法治建設的重大部署；特別是推進縣鄉兩級人大工作和建設的重大舉措。宏觀地說，它“對於鞏固黨的執政基礎，堅持人民主體地位，充分發揮基層國家權力機關作用，健全基層國家政權體制，夯實推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎，
實現兩個100年奮鬥目標、實現中華民族偉大復興的中國夢，具有重要意義”。具體地說，它解決了多年來想解決而又沒能解決的一批問題，從而在縣鄉層面把人大制度向前大大地推進了一步，進而也將把整個人大工作、人大建設向前大大推進一步。比如，增加區縣人大常委會人數、提高常委會駐會人員比例問題；在區縣人大設置專門委員會問題；在街道設立人大工作機構問題；明確鄉鎮人大閉會期間履職的主體和運轉方式問題；等等。當然，一個文件不可能把所有的問題都解決，有些問題也沒有太大觸動。但是，這個文件畢竟是人大制度方面的一個巨大進步，值得慶賀；而且這個文件也會在人大歷史上留下厚重的一筆。況且這個事情也會對其他層級的人大的工作和建設發生一定的影響和推動。如果從這個角度看這個文件，其意義可能就更大。
四是文件提出了哪些加強縣鄉人大建設的總體要求和重要原則？總體要求就是：堅持黨在新時期的指導思想，適應“四個全面”的戰略佈局需要，貫徹十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照總結繼承完善提高的原則，保證縣鄉人大依法行使職權，健全縣鄉人大組織制度和工作機制，提高縣鄉人大工作水平，爲堅持和完善人民代表大會制度、促進黨和國家各項事業發展做出新貢獻。其核心目的是要加強縣鄉人大的建設、促進縣鄉人大的工作，在一定層面上推動人民代表大會制度的與時俱進。我覺得，通過這個文件和修訂後的法律實施，這個目的或者說總體要求是可以達到的。文件提出，在加強縣鄉人大工作和建設中有五條重要原則應該遵循，即堅持黨的領導、堅持人民主體地位、堅持依法治國、堅持民主集中制、堅持從國情和實際出發。應該說這些都是我們人大工作中一貫堅持的原則，並沒有新增加的特別內容。但是，在對有些原則的解釋上還是頗有新意的。比如，講自覺地把黨的領導貫穿於人大工作的全過程和各方面；講把實現好維護好發展好廣大人民的根本利益作爲縣鄉人大工作的出發點和落腳點，做到民有所呼我有所應；講充分發揮縣鄉人大的特點和優勢，堅持問題導向，依法探索創新，注重求真務實等。即使有些話屬於重複性的，但是放在縣鄉人大層面可能也會產生新的意義。比如，講堅持集體行使職權、集體決定問題，這對於鄉鎮人大來說，就必須賦予主席團閉會期間的職權與功能纔有可能；等等。
（本章完）