在陳憲看來，第一條路十分危險，但第二條路也並非坦途。
如果他將督政院制度向上推進，去限制上層官員，兵最終培養出了資產階層，那最終，這種限制也會落到他的頭上，如果他膽敢抵抗，也許他建立並培養出的這個國家和政體會將他送上斷頭臺。
不過，對陳憲來說，這並不是個難以選擇的題目，因爲即使被限制，也總比死亡更好。
所以，陳憲兩害選其輕，只能選擇第二條路。
利用成吉思汗進攻西夏的這一年時間，陳憲對東海國的官僚制度進行了一次梳理改革。
陳憲確立，東海國的基礎行政單位是鎮，而不再是過去的縣，一個鎮有一個小小的督政院，一個鎮長，督政員和鎮長由鎮裡的選民選舉而出。
在東海國，不是所有人都有是選民，成爲選民有兩個前提條件，第一取得小學畢業證，第二每年必須繳納一定數額的稅款。
鎮長當選之後，根據小鎮的情況僱傭治安官，稅務官，財政官等事務官，組建小鎮的管理機構。
鎮之上是縣，在縣一級，除了督政院和縣長之外，還有司法機構，法院和檢察署。
縣長和縣督政員由下轄各鎮選舉而出，縣長和督政員的競選者，可以去下轄各鎮進行宣傳拉票，選舉由各鎮督政院主持舉行，縣司法機構進行監督和公正。
每個鎮選舉計票結束後，派出一個選舉人，去縣裡進行選舉人投票，這個選舉人自身沒有投票權，他只是根據自己鎮上的選舉結果，奉命投票而已。
最終由縣司法機構統計各鎮選舉人的選票，再乘以各鎮的人口係數，就是等於各鎮的選票權重，最後統計縣下轄所有鎮的選票權重，統計出候選人得票權重。
這種選舉制度，簡單明瞭，一個縣可能有幾萬甚至十幾萬人口，但卻只有幾十個鎮，每個鎮也不過幾千人，一個鎮派一個選舉人，幾十個人集中在一個大廳裡，你們鎮選誰？你們鎮選誰？幾十個人很快就能統計出結果，然後找個會計來，根據人口計算一下每個鎮的選票的權重，再相加，很快就能得出選舉結果。
這種方法，比幾萬，幾十萬人一起選舉，再去統計就要簡單多了，一個鎮民，不需要跑到縣城裡去投票。
在技術不發達的時代，這可以極大的避免浪費和提高選舉率，畢竟你讓一個人花一上午時間，去鎮中心投個票，可能大多數人都會去，但你要是讓一個人花幾天時間，跑到縣城裡去投票，那有一大半人都不會去，如果是花半個月時間去府城投票，那估計沒人會去。
市和縣爲平級機構，一個市只管轄自己的市區和一部分郊區的底盤，基本上一個市的管轄面積不會比一個縣更大。
爲了便於管理，市和縣一樣，分區管理，分區選舉，最後由選舉人集中投票。
縣，市之上是郡，差不多相當於後世的地市，陳憲將整個山東分爲七個郡，分別是以登州爲中心的蓬萊郡，以青島爲爲中心的琅琊郡，以濰州爲中心的齊郡，以海州爲中心的東海郡，以濟州爲中心的東平郡，以濟南爲中心的濟南郡。
每個郡管轄數十個縣，郡的選舉依然採取選舉人制度，分爲三級選舉，先是鎮一級選舉，然後鎮一級的選舉人集中在縣裡進行投票，得出結果後，縣裡再派選舉人去郡城代表一縣，或者一市進行投票。
陳憲此番變法一經宣佈，舉國譁然！
各地官員紛紛上書，一些自付和陳憲關係比較近的官員甚至不顧一切的跑到陳憲在青島的行在，試圖當面勸說他，一些膽大妄爲者，甚至喊出了清君側的口號。
陳憲當即進入了自己警衛軍的駐地中，他之前軍改時，選擇的警衛軍都是年輕的，和各方面瓜葛最少的軍官。
陳憲直接躲進警衛軍中的行爲，倒是嚇了各地官員一跳，這樣的行爲簡直就是將各地官員當作反賊看待了，讓官員們一時不知如何是好。
各地官員之所以如此羣情激憤，實在是陳憲的這種做法，幾乎等於是在公開的支持各地的豪商大戶。
這些年，在縣鎮一級，各地的豪商大戶利用手裡的金錢，已經掌握了越來越多的地方政權，在各縣鎮的選舉中，陳憲原本的官僚系統雖然靠着以前在官員任命時期掌握的資源，靠着各地學校畢業生的支持，還掌握着大部分主動權，但隨着各地的商人富戶越來越熟悉遊戲規則，他們已經開始在基層政府中掌握越來越多的話語權，特別是督政院，已經成了基層政府的重災區。
這也是爲什麼，這些年，陳憲的官僚們越來越反感督政院的原因，他們無法忍受原本被他們踩在腳下的人，突然之間就能對自己指手畫腳。
這些年，陳憲行成立的府一級不受督政院限制的政府，大肆打壓豪商富戶，其實也是對這種現象的一種反彈。
官員們非常清楚，一旦陳憲新制定的這種新政全面執行，那麼也許用不了十年時間，各郡的郡守就有可能落入某個商人的口袋，因爲在選舉人制度之下，商人們完全可以聯合起來，將自己在各地方的優勢轉換成在上層選舉的優勢。
陳憲的過激反應讓官員們嚇了一跳，也變得冷靜下來，文官雖然嘴皮子厲害，但手中沒有兵權，實際上不難對付。
接下來，陳憲派出使者，先將山東的六府官員招到青島的大營中。
東海國此時的官僚階層還太年輕，還沒有紮根下去，他們的權力其實完全來自陳憲的一紙詔書，所以，對於陳憲召喚他們去軍營，這些官員雖然害怕，卻不敢拒絕。
這些官員進入軍營後，第三天就被放了出來。
離開軍營的官員們一個個神色古怪，似迷茫，似不解，又似歎服……
陳憲在爲自己日益不足的權謀發愁，但至少在目前，他在手下官員們的心目中，還是英明無比的。
這些年，他做到的一件件事情，都猶如鬼神相助，以後不好說，但至少目前，他在麾下的這些官員的心目當中，還有着至高的威嚴和神秘感。