養老金的差別不是雙軌制造成的

養老金的差別不是雙軌制造成的

薊州孟凡生作於2012年5月28日

在當前召開的兩會上，有的政協委員和人大委員提出了“企業退休職工的養老金與公務員相差好幾倍”的議題，並且認爲這是目前退休制度雙軌制造成的，應該加緊改革。我不反對把公務員（包括教師隊伍）的養老問題納入社會保險，這有一定的好處，可以使個人在企事業單位與公務員隊伍之間隨意進出，這方面的改革是應該的。但是，籠統的說企業退休職工養老金之低，與公務員退休金之高是雙軌制造成的，是不符合實際的，是一種盲人摸象的看法。

一、 什麼是目前退休制度的雙軌制？

在計劃經濟時期，我國全民所有制企業的職工和國家行政部門、事業單位的幹部一樣，在職期間的工資和退休後的養老金，都是由國家財政統一發放的。改革開放後，實行政企分開，國營企業與民營企業一樣，只納稅不繳利潤了。企業和自負盈虧的事業單位，在職職工的工資由企業發放，退休後的養老金納入社會保險公司。職工在職期間每月按照工資比例繳納養老保險費，退休後可根據繳納的多寡領取不同數目的養老金。而公務員和教師們，不論在職的工資和退休金都由自己的單位負擔，這些單位的資金來源大部分是地方財政撥款，也有一小部分是單位自籌的，這就是目前退休制度上的雙軌制。

按照目前的政策，這兩種退休制度各有利弊。因爲我們國家實行分稅制（地方稅種與國家稅種分別徵收）以後，許多縣級財政入不敷出，公務員和教師的工資沒有保證，有的個別地區個別年景，縣政府的公務員們及教師們半年領不到工資，退休金更無保證。而企業職工的養老金是全國統籌的，它可以保證退休職工按時領取養老金。從這方面看，企業職工的養老制度要比公務員的養老制度還優越。再有，保險公司是商業行爲，企業職工只要繳納養老保險費，到退休年齡就可領取養老金。即使這個職工在職期間犯罪入獄，出獄以後還可以繼續繳納（入獄期間不許繳納），到時候還是照樣享受養老金待遇。而公務員和教師們，只要犯罪入獄就必須開除公職，不僅丟了飯碗，以後的退休金也全部泡湯，等於前一段時間都白乾了，老了連養老金都沒有。從這個角度看，企業職工的養老制度還是比公務員的退休制度優越。

有的網友可能會問，既然企業職工的退休制度比公務員的退休制度優越，爲什麼不把公務員和教師們也納入社會養老保險呢？這又涉及到根本政策了。像那些工業不發達，稅源匱乏的地區，連公務員和教師的工資都發不起，那裡有錢向國家的社保公司按月繳納這麼多人的養老保險費呀？有的貧困縣不僅交不起養老保險費，也交不起醫療保險費，公務員和教師們看病住院都沒人管，所謂的公費醫療制度形同虛設。這些都是分稅制以後出現的，只是這種現象國家不公開報道，所以社會上許多人不清楚。

退休雙軌制的真正弊病是，把公務員和教師捆綁在自己的行業內，不敢跳槽。你想到其他地區或者其他部門去另謀職業，只有拋棄前段工齡，不然你就在原單位混日子，等退休。所以這種制度不利於人才流動，不利於經濟發展，應該改革，應該讓公務員和教師們也納入社會養老保險，因爲這種制度具有優越性。

二、 職工養老金並非全部比公務員退休金低。

有人說職工養老金才一千伍佰元（全國平均數），而公務員退休金則達四五千元（個別地方），以此證明雙軌制的不合理。其實這不是全面情況。在北京、上海這些發展較快的地方，是會有這種現象的。但是，它不能反映退休制度的全貌。

首先說養老金的平均數低，不等於現在退休的企業職工領的養老金就少於公務員的退休金。拿我們天津市薊縣來說，2008年辦理退休手續的公務員，因工齡和任職時間的不同，正科級幹部2600——2800元左右，副處級3000——3200元左右，正處級3400——3600元左右。而同時辦理退休手續的某建築公司的經理（相當於正科級）從保險公司領的養老金也是2900多元，供電部門的職工領的養老金卻是3900元左右，你能說職工就不如公務員嗎？從2008年到現在，國家連續四次增加養老金，目前那個經理應該每月領3500元以上，那個供電職工已經領4500元以上，比同等級別的公務員也不少呀。 2012年4月，我縣棉紡廠（早已倒閉）一個當過車間主任的下崗職工（工廠倒閉，他已買斷工齡，自己繼續繳納養老保險費）辦理退休手續，每月的養老金是二千八百五十三元，這個數字還算低嗎？可是與他同期辦理退休手續的，一個當過商場經理的商業下崗職工（也是買斷工齡後自己繳納養老保險費），每月的養老金卻是二千二百多元。他們在職時的級別是同樣的（相當科級），工齡相似，就因單位不同，繳費多少不同，退休後領的養老金也不同。

可見，職工退休後領的養老金多少，不像公務員那樣與職務相關聯，而是根據工齡長短和繳費多少而確定的。職工上班時要按照本人工資的比例按月繳納養老保險費，繳費的標準是有“下限”無“上限”的。“下限”是各省市制定並公佈的企業用工最低工資標準，高於最低標準的按照實際工資比例繳納。如我縣商業部門有三個同歲同校同班的女同學，同於1968年中專畢業參加工作，又1998年同時辦理退休手續，其中一個是商場經理，一個是商場營業員，一個是旅館職工。在檔案工資上，當經理的經理同學要比另兩個同學高一級。但因商場效益不好，她們兩個人都是按照最低限額繳納的保險費，五年多共繳納保險費840元，退休時每月領430元養老金，經理和營業員無區別。而那個在旅館工作的同學，共繳費1120元，每月領470元，比那個商場經理還高40元。後來多次給她們增加養老金，因三人工齡相同增加的數額也相同，目前三人還是相差40元。象上面提到的某建築公司經理來說，他有43年的工齡，退休前公司效益好，月工資比較高，每月繳費比較多，便可領2900多元的養老金。而與他同期退休的，工齡在37年的集團中層幹部，雖然與這位經理同屬一個建工集團，級別也相同（正科級），因爲平時的工資就是“吃中線”（集團本身靠收取管理費開支，工資是全集團內各公司的平均數），繳納的養老保險費也是最低的，退休後只能領1500多元的養老金。可見，同等級別的企業幹部，與公務員相比，養老金之所以低，並不是雙軌制造成的，而是所在單位經濟效益差，繳納的養老保險費少造成的。改革開放後，因爲全國各地縣辦的的許多國營小企業全垮了，這些單位的職工或下崗自謀生路，或因企業改制轉成民營的新職工，而那些下崗職工不論在自謀生路的崗位上有多高的收入，在原單位都是以下崗職工的身份繳納最低限度的養老保險費，使一些已經是個體戶小老闆的人，還同時具有下崗職工的身份，領取最低數額的養老金。而那些因改制轉爲民營企業新職工的人，又都是按照最低限度繳納的養老保險費，這就是全國性的企業職工養老金低的根本原因。

因爲社保公司收繳養老保險費有“下限”，才使不少單位出現了上班不如退休拿錢多的現象。改革開放後，許多地方小企業效益不佳，勉強維持局面，職工中有本事的“保職停薪”自謀出路，無特長的在單位混天，每月幾百元的工資勉強維持生活。但是天津市制定的“最低工資標準”不斷提高，但是“巧婦難爲無米之炊”，效益差的企業不可能隨着標準提高而給職工增加實際工資。但繳納的養老保險費隨着不斷增加，退休後領的養老金就比上班的工資高多了。如某乙在上班時是工廠的鍋爐工，每月一千元，2009年辦理退休手續後，每月領一千六百多元，比上班就多了六百元。

什麼樣的職工養老金低呢？首先是那些在改革開放前上班，2004年以前退休的“老職工”。改革開放以後，縣裡的小企業都不景氣，最後基本全部倒閉，這些企業的職工上班時工資就不高，繳納的養老保險費當然就少。在2005年以前，社會保險公司給職工辦理退休手續時，只看繳費多少，不管實際工齡長短和職務的高低，因爲當時的企業裡職務高的人基本工資也高，繳納的養老保險費也高，所以領的養老金也相應的要高一些。但是工齡長的就吃虧了。例如同樣是2004年達到50歲，可以退休的女職工中，有的人是20歲上班30年工齡，也有的是35歲（隨軍家屬和後來農轉非的家屬）上班15年工齡，退休前她們的基本工資差別都不大，由於她們都是從1993年開始交的養老保險費，所以退休後領的養老金都差不多。但是都在400——600元左右，因爲他們上班時領的工資也不過如此，而且那年代公務員的工資和退休金也不高。到現在這部分老職工中65歲以下的，大多是領一千四五百元，低於全國職工養老金的平均數。可以說2004年以前退休的老職工，之所以養老金少，是因爲繳費少。向上面提到的我縣供電部門，那些在2004年前退休的老職工，目前的養老金也不過二千四五百元，雖然比同時從其他企業退休職工的養老金高出千八百元，但是比本單位現在退休的職工要差多了。現在對國家退休政策不滿的就是這些改革開放前上班的“老職工”，他們認爲自己與公務員們一樣，爲共產黨幹了一輩子“革命事業”，退休後卻受到國家的“冷遇”，認爲退休政策的“雙軌制不公平”。

2005年起國家每年都給退休職工增加養老金，並且按照實際工齡長短分成若干檔次。這以後辦理退休手續的老職工，就有工齡長短的差距了。這以後退休的“老職工”，因爲工齡都比較長，而且隨着檔案工資的增加，繳納的養老保險費數額也不斷增加，他們辦理退休手續後，可以領到一千五六百元的養老金，而且每年也照常增加，現在這部分老職工的養老金大約在二千元左右。如我縣某甲夫妻二人同爲商業職工，後來都下崗自謀生路，還是以原單位職工的身份自己繳納養老保險費，也都是按照最低工資標準繳納的最低費用。妻子是2004年（50歲）辦的退休手續，總的工齡30年，實際繳費12年（自1993年起），當時每月才領六百多元，現在才漲到一千五百多元。而某甲是在2010年(60歲)辦理退休手續的，累計工齡已達到39年，實際繳費18年（自1993年起），當時每月領取1800多元的養老金，2011年又增加百分之十，已經達到2000元，今年又有希望增加180元左右。他的養老金與國家規定的公務員退休金相比，實際差不多。所以2005年以後退休的老職工，比早期退休的“老職工”心裡還要平衡些。

還有一部分養老金低的是所謂的“新職工”，也可以稱爲“農民工”。他們並不是國有企事業單位的正式職工，過去的職工屬於不犯錯誤不能開除的“正式工”，也稱“長期工”，戶口都是非農業的，國家要養他們一輩子。改革開放後，效益差的中小企業垮了，一些大的國有企業爲了提高經濟效益，僱傭大量的不問什麼戶口的“合同工”或“臨時工”，可以根據需要隨時解聘，而且這些人也不能享受退休待遇。2003年國家出臺了新政策，規定民營企業的職工也可以上養老保險，對這些民營企業的老職工的養老保險費可以補交到1993年社保公司建立的時間。同時規定國有企事業單位僱傭的合同工（農民工）也必須繳納養老、醫療和失業保險費，和國營企業的職工同樣享受待遇。這樣一來，在國營企業和民營企業中，都產生了一批“新職工”，他們大部分是農業戶口，少數的是非農業戶口。因爲這些“新職工”中，也有些人是已經在1993年前上班多年的“老工人”了，所以國家規定，這些已達到退休年齡，繳納保險費的時間又不滿15年的“新職工”，可以一次性“躉交”到15年的養老保險費，然後也享受退休待遇。這樣，這些“新職工”中已經退休的老工人，就只有15年的“工齡”，只能領五六百元的養老金。

再有，就是國營大企業對“新職工”退休待遇，還是與正式工有區別的。如供電和電訊部門，想當正式工，必須是大學畢業，才能經招聘爲職員。這些單位裡改革開放前的上班的“長期工”（老工人）和後來招聘的新職員是“企業主人翁”，每月的工作業績要“考覈”，有任務指標，有基本工資和獎金補貼等費用，他們的月工資不固定，但看全年總收入每月平均都在一萬元以上（領導們年薪幾十萬元），三險一金也繳納的多，退休後每月可領四五千元的養老金，還可以一次領回五六十萬元的住房公積金（沒用公積金還房貸的話），比公務員強多了。但是那批改革開放後僱傭的合同工（農民工）也就是“新工人”就如同“企業傭人”，他們不受業績考覈，每月有固定的工資，與社會上民營企業僱員的工資差不多。2003年國家規定必須從1993年開始給這些“新工人”補交上“養老金”時，有的工資反倒降低了，因爲羊毛要出在羊身上。這樣一來又出現了一批新的低退休金人員。原因是，國營大企業僱傭的這些合同工，和民營企業差不多，工資都很低，每月工資一千多元，雖說給上“三險一金”。這些人的“三險一金”，都是按最低標準執行的，這些“新工人”如果在2008年開始退休，最多隻有15年工齡，每月交的保險費又是最低標準，領到的保險金才600——700元左右，可這對他們這些“農民工”類型的“職工”來說，他們就非常滿意了，畢竟比沒有退休金強呀。

這些已經退休的“新職工”，儘管拿的養老金比那些2004年前退休的“老職工”還要少，但是對新的養老保險政策也是滿意的。那些沒有退休的“新職工”，儘管與本單位的“企業主人”相比，工資太低了，也無怨言，因爲這份工作來之不易，多少人想來這些大企業當“傭人”還進不來呢？他們不敢和“企業主人翁”相比，因爲他們沒有大學文憑，成不了企業的新“主人翁”；也不和公務員攀比，因爲沒有資格。他們參加工作的目的是“掙錢養家”，自己有選擇崗位的權利。不像改革開放前上班的“老職工”那樣，“一切服從革命需要，一生聽從黨的安排”。

另外，養老金低的人羣裡還有一部分“假職工”。2003年國家決定對農村小集體企業、民營企業、與國營企業一視同仁，允許這些企業的職工繳納三險（醫療、失業、養老保險）一金（住房公積金）。但在實踐中，民營企業只給本廠長期僱傭的技術業務骨幹上養老保險，對那些技術含量低，人員流動性大的幹活的工人，不給上也沒法上養老保險。因爲這些崗位用工不固定，經常換人。這樣一來，民營企業的實際僱工人數與繳納養老保險費的人數就出現了很大缺額。有些社保公司的基層組織，爲了增加保費收繳的數量，就私下賣“養老保險”。只要一次性躉交15年的養老保險費，到退休年齡就可以和民營企業職工一樣領取養老金。這種養老保險比人壽保險中的商業養老保險更具有優越性，商業養老保險只是按照合同約定支付“養老費”，不會逐年增加領取的數額。而從社會保險公司購買的養老保險，可以和企業職工一樣享受退休待遇，人們稱這種養老保險爲“小退休”，稱這些上保險的人爲“假職工”。據說起初只要交納二萬多元就可以辦一個“假職工”，現在繳費標準高了，需要一次繳納四萬多元才能辦。又因爲社保公司規定：這種小退休的人，男60歲，女50歲可領養老金，以我國人均壽命70歲估算，女性購買“小退休”後可領20年的養老金，男性繳納同樣的錢，卻只能領10年的養老金。所以男性辦小退休不如女性合算，因此，這些“假職工”中多爲家庭婦女。因爲這些“假職工”購買的保險費繳納數額是最低的，而切只有15年保費，工齡是最短的，領取的養老金只有五六百元，即使每年也隨着其他真職工一起增加養老金數額，因爲是最低檔，增幅也不大，這些人的養老金總是低的。如果這種“假職工”的數額越來越多的話，只能把全國職工養老金的平均數越拉越低。這種假職工雖然領的養老金最低，但是她們也無怨言，因爲和村裡其他家庭婦女比，她們是幸運的。至於公務員們領多少退休金，她們根本不考慮。

通過以上分析不難看出，職工養老金的高與低，不是養老金制度本身造成的，而是大多數職工繳納的費用少造成的，而繳費少又是因爲工資低造成的。

現在有人指責說，上班的職工不如退休的公務員拿錢多，是不正常，不利於調動勞動者的積極性。這種看法太片面了，因爲許多單位上班的職工實際工資不僅低於退休後的公務員，而且低於本人退休後的養老金。上面說的那些國營大企業中年輕的“新工人”，等有三四十年的工齡退休時，領的養老金就會超出他們的工資。還有現在一些下崗職工被“照顧安置”在一些行政事業單位做後勤工作，他們的“三險一金”由國家支付，用人單位只給這些下崗職工每月六七百元的工資，退休後則可以領一千六七百元，他們也是“上班不如退休拿錢多”的一羣人。

當今之所以會出現上班不如退休拿錢多的現象，原因就是想不受累還掙錢的年輕人太多，這些清閒工種的工資上不去。目前，我縣建築工程公司的瓦木工人出現了“青黃不接”的問題，建築工地的體力勞動者工資很高，砌磚的瓦工每天200元，供料的小工每天100——150元，許多外省人到我們薊縣的工地來打工“掙大錢”。可是我們當地的年輕人，寧可“掙小錢”也不願幹體力活，都想去幹那些比較輕鬆的工作，造成這些輕鬆工作崗位的勞動力供應遠遠大於需求。而那些被迫按規定給職工上“三險一金的”大企業，本着“羊毛出在羊身上”的經濟規律，絕不會比那些不給僱員上“三險一金”的個體戶付出更多代價的。目前，我縣城裡的飯店、商店僱服務員（沒有三險一金）工資一般在1500至2000元左右，而那些負責三險一金的單位僱工工資卻在700至1200之間。即便這樣，人們還是願意到有“三險一金”的崗位去上班，可又不是誰想去就能去的。歸根到底是輕鬆崗位的勞力供應量過多，這就是造成“上班不如退休拿錢多”的客觀原因。

三、公務員退休金並非全部高於職工養老金。

目前我國黨政機關的公務員、大中小學的教師工資和退休金都是由國家統一規定的。除了國家規定的基本工資之外，各省市還以各種不同的名義和方法，給在職的公務員和教師發放獎金和補貼，同時也給退休的公務員和教師發放補貼。目前國家規定的基本工資是多少呢？1985年以後，國家對公務員和教師們的工資進行過幾次調整和提高，最近一次是2006年底的工資“套改”。我們可以看一下2006年工資套改前後的數字。按照京津兩市的地區類別，一個有32年工齡，任職5年的正處級領導幹部，套改前每月1265元，套改後1834元；如果是28年工齡，任職14年的正處級領導幹部，套改前1390元，套改後1860元。有42年工齡，任職14年的副處級幹部，套改前每月1456元，套改後1864元。有42年工齡，任職14年的正科級，套改前1175元，套改後1655元。有23年工齡，任職4年的正科級套改前859元，套改後1196元。這就是國家規定基本工資，具有35年工齡以上的公務員，退休金是原工資的百分之九十。我們可以推算出目前一個40多年工齡的“縣太爺”，退休後的“基本退休金”也不過一千六七百元而已。比現在退休的企業職工的養老金能差多少呢？

其實，國家規定的公務員和教師的“基本工資”，和各省市規定的“企業職工最低工資標準”一樣，只是個參考數字，或是個“檔案工資”。因爲公務員和教師的工資不是由國家統一發放的，而是由各縣、縣級市、區自己發放的。1994年實行分稅制以後，地方稅務局爲各縣市區收取地方稅種，國家稅務局爲國家和省、自治區、直轄市收取國家稅種。各省、地（地級市）、縣（縣級市、區）都是各自分竈吃飯的“大家庭”和“小家庭”。而各個不同的“小家庭”，富裕程度是不同的。比較富裕的縣市區對公務員和教師們，在國家規定“基本工資”之外，還可以發放各種補貼和獎金，而且有些補貼和獎金是各單位自己發的。同一個縣市區內，不同系統和單位的公務員和教師的實際收入也是不一樣的。所以，公務員們的工資究竟是多少，很難說清楚。拿我本人來說，2005年我的基本工資（38年工齡，13年任職時間的副處級）是1265元，加上各種補貼，扣除住房公積金和個人所得稅，實領2685元。那時與我同等級別的退休幹部，每月實領退休金1900多元。

因爲我國各地區經濟發展不平衡，地方財政收入差距很大。所以，富裕地區可以在國家規定的基本工資之外，再增加補貼和獎金一類的款項，而貧困地區則連國家規定的“基本工資”也發不起。例如，2005年《中國檢察報》報道，青海省某縣檢察長對該報記者介紹，當時檢察長（副處級）工資每月700元，其他幹部（正科級以下）每月500元至600多元。他們的最大希望，就是實現國家規定的“基本工資”。而一個在浙江省某中等城市上班的公務員，2005年在新浪網上自曝工資收入：基本工資——也就是國家規定的工資，因工齡長短和職務不同而分爲若干檔次，她是大學本科畢業，科員級，只有三年工齡，每月722元。生活補貼——不分工齡職務級別，每人每月都是4300元。崗位津貼——按工齡長短和職務高低不同，分爲若干檔次，她是科員級，只有三年工齡，每月2600元，加在一起是7622元。她的實際工資相當於國家規定的基本工資的十倍，可是她們的老處長的職務津貼一項就是7200元，再加上4300元的生活補貼和一千二三百元的“基本工資”，總數也要相當“基本工資”的十倍。這和青海省那個縣的連國家規定的“基本工資”都拿不到的公務員怎麼比呀。

2007年國家對公務員工資實行套改後，公務員的基本工資，普遍提高了。國家是否對那些發不出公務員基本工資的貧困縣給與補貼，以保證這些地區的公務員能拿到國家規定的“基本工資”，這方面我不清楚。據說2006年底，公務員工資套改時，河北省政府規定，根據各縣的財政收入不同，在基本工資之外可以增加生活補貼，一類縣全年人均最多二萬元（每月人均近1700元）；二類縣全年人均一萬元（每月人均800餘元）；三類縣全年人均五千元（每月人均400餘元）。如河北省廊坊市所轄最南面的大城縣，2010年財政收入五億多元。而廊坊市最北面的三河市（縣級），與大城縣的人口、面積都差不多，2010年的財政收入達五十多億。這兩處的收入相差十倍，兩地的公務員和教師的實際工資以及退休金能一樣嗎？2010年，一位年輕女教師從隸屬滄州市管轄的青縣（位於大城縣東南方）調入鄰近的大城縣，工資由2700元變成了1700元。目前他們那裡退休的正科級公務員（鄉鎮局正職），每月退休金2200元左右，副科級以下公務員許多不足二千元。這個縣還是能夠保證國家規定的“基本工資”和“基本退休金”，並且有一部分“地方生活補貼”的。那些發不出國家規定的公務員、教師的“基本工資”的貧困縣，公務員的退休金又能比全國統籌的職工養老金高出多少呢？去年冬天，中央電視臺“走基層欄目組”報道：記者走訪了貴州省某縣一個偏僻的山村小學的民辦教師，得知他的工資是每年2000斤玉米，由本村村委會給付。另外，縣教育局每月發給他300元的民辦教師補貼。他希望自己能轉正成爲國辦教師，轉正後每月可以領800元的工資。他已結婚並有2個孩子，吃糧吃菜燒柴都不用買。像他這樣的家庭每月如果再有800元的工資收入，就是當地富裕戶了。2011年貴州省這個縣新轉正的教師工資才800元，那裡的公務員的工資又能有多少呢？退休後的公務員和教師們又能拿多少退休金呢？記者沒有介紹，大家可以猜想。不過我知道2011年，爲紀念中國共產黨建黨90週年，國家決定給離休的老同志每年增加一個月的“基本工資”，我縣的一個正處級老幹部所增加的“基本工資”是1680元。今年我縣一個病故的正科級退休幹部，按規定應得20個月的“基本工資”，可這20個月才領二萬多元。說明正科級公務員的“基本工資”也不過一千多元。比企業職工的養老金並不多呀。

四、職工養老金和公務員退休金比平均數，既不科學也不公正。

中國有句古語：“人比人得死，貨比貨得扔”。本意是不論社會上的人還是商品，都是有差別的，不能簡單的互相攀比。要求退休職工的養老金與公務員退休金完全一致，是不可能的，任何一個國家也做不到。不要說我們國家目前實行的退休養老雙軌制沒有做到，即使實行退休單軌制的國家，如果把職工和公務員們單獨統計，養老金的平均數也會有差距，這是因爲公務員隊伍和職工隊伍處在社會不同的層面上。

1952年至1985年，國家實行計劃經濟時期，公務員實行的是26級工資制，從國家領導人到鄉政府的辦公員劃分爲26個行政級別。1——13級爲國家領導人、中央局和大行政區領導人；省、自治區直轄市、中央和國家各部委領導人；省轄市、地區專署、司局廳級以上的各級領導人等高級幹部。縣、處級領導人14——16級，科、區（縣轄區）級領導人17——18級；鄉（區轄鄉）、股（科級局下設股）級領導人19——20級；科員21——23級；辦事員24——25級；26級爲中專畢業的公務員試用期的工資，正常情況以下，一年後轉正定25級。大學專科畢業的公務員試用期爲24級，一年後轉正定22級；大學本科畢業的公務員試用期爲23級，一年後轉正訂21級。整個公務員隊伍中，除各級領導人外，各級政府還有許多從事具體工作的“辦公員”。“辦公員”的級別是水漲船高，“宰相家臣七品官”，中央辦公廳的辦公員可以14——15級，縣政府的辦公員只能20級以下。同時把全國劃分11個類別，同等級別的工資，在類別高的地區拿錢就多些。例如三類地區的標準，最高的1級400多元，最低的26級29.5元，25級34元。那時的工人實行八級工資制，最高的是八級，120多元，相當於行政15級（縣長、處長）的工資。最低的一級工，30元，相當於行政26級幹部（辦事員職稱），三級工45元，相當於23級幹部（科員職稱）。但是，那年代的農民工，也就是臨時打工人員的工資是：大工（技術工）每天3元，小工（壯工）每天1.5元。也就是說，不享受退休待遇，沒有鐵飯碗的零時工的工資，要高於有鐵飯碗的下層公務員、知識分子和無技術工人的。

那年代文化教育科學技術界的知識分子劃分技術級別，工程師相當於行政17——18級，也是五六級工的工資，副教授相當於行政14——15級，也就是工人中最高的八級工的工資，正教授相當行政13——11級，也是司局長們的的工資。專家的待遇更高，那時**的工資是400多元，可週信芳、馬連良等戲曲表演藝術家的工資是2000元，比國家領導人高好幾倍。

可見在大搞平均主義的計劃經濟時期，工人的工資也處於公務員和知識分子隊伍裡的中下層行列。

1968年以後，國家取消了中央局和大行政區，省部級升了格。各縣也取消了縣轄區（有的縣稱“工委”），鄉政府（公社）升爲科級。改革開放後，國家對公務員的工資制度進行了改革。實行《公務員法》後，提高了公務員標準，不是大學本科畢業生不能進入公務員隊伍。以此標準來推算，在實習期最低級別的公務員，也應該相當於計劃經濟時的“三級工”。這些大學本科畢業的公務員中的最底層，能和企業職工中的最底層，也就是那些接受完九年義務教育（初中畢業）就可參加工作的企業職工相比嗎？那些繳納養老保險費的企業老總們能和國家領導人，省長部長們相比嗎？企業中的工程師們能和國家的兩院院士們相比嗎？所以，企業職工養老金的平均數與公務員隊伍退休金的平均數怎麼比也是低的。

在實行市場經濟的情況下，隨着全國人口城市化的進程，城鎮企業職工人數大量增加。可是他們仍然處在全社會工資收入金字塔的底層。試問全社會裡，已納入社會養老保險的企業職工隊伍有多少人，沒納入社會養老保險的科學技術文化教育界的知識分子隊伍有多少人，公務員隊伍又有多少人？能把他們的工資平均數和養老金的平均數作簡單的對比嗎？

北京、上海等發達地區出現的公務員退休金普遍高於職工養老金數倍的現象，是因爲一方面直轄市的公務員級別普遍較高，直轄市所屬區縣都是地市級待遇，鄉長就是正處級；而且大城市大專院校、國家科研單位多，高級知識分子多，所以公務員和教師教授們的平均工資高。北京又是首都，大機關、大單位都在這裡。如果再把從國家機關、大專院校、科研單位等部門退休的公務員和專家教授等都納入北京市來統計，那就是省部級公務員及享受同等待遇的高級知識分子數以千計，地市司局級公務員及享受同等待遇的知識分子成千上萬，縣處級公務員及相當級別的知識分子多如牛毛了。拿北京的這種特殊情況下的公務員退休金的平均數，來和北京市的退休職工養老保險金的平均數進行比較，本身就是不公正的。

另一方面，北京、上海這些地區經濟發達，地方政府財政收入高，在職公務員、教師的工資普遍高。但是這些大城市裡老職工多，不景氣的中小企業多，下崗職工多。國營大企業和民營企業之所以經濟效益好，與他們大量低薪僱傭“農民工”有直接關係。這些企業中僱傭的低薪人員，也就是臨時工即“新職工”（農民工）比“正式工”（主人）多。而那些收入較高的大公司高級管理人員和國營大企業的“主人翁”們，即使繳納了比較高的養老保險費，可其中許多人還未到退休年齡。那些在近幾年退休，領到比較多的養老保險金的人畢竟是少數。因爲退休職工養老金是金字塔型的結構，所以平均數就很低了。而北京市的公務員和知識分子隊伍的工資結構是棗核型的，所以平均數就要高一些。所以，這兩者之間根本無法平衡。

通過以上幾個方面的剖析可以看出，職工養老金有高有低，公務員退休金也有高有低，並不是所有的公務員的退休金都高於所有的職工養老金。雖然兩種退休制度不同，但兩種制度本身都可能造成個人收入的差距。並不是全國各地的職工養老金都比當地的公務員退休金低許多，也不是所有部門的職工退休後都不如公務員拿的退休金多。職工養老保險制度所造成的參保人員領取的養老金，多數人較低少數人較高的原因，是多數人因工資低而繳納的養老保險費少。

歸根結底，在經濟發達地區的職工養老金之低，與公務員退休金之高，是社會分配不均造成的，是不同地區、不同行業、不同工種之間工資收入不同造成的，並不是退休制度雙軌制的原因。解決這個矛盾，只有在經濟發達收入較高的地區，從地方政府的財政收入中，少給公務員和教師們發些“地方補貼”，轉而也給本地退休的職工們，尤其是改革開放前上班的老職工，在社保公司支付的“養老金”之外，再發些“地方補貼”。不要只把用地方財政“包養”的公務員和教師們當成“自家人”，把國家“包養”的企業職工當成“外人”就好了。