“神鷹”在山東，尤其是在魯西南和濮陽地區站穩腳跟後，立即開始了大規模的政權建設。雖然“神鷹”允許各縣按照安徽的模式通過選舉成立抗日民主政權，但是這個政權的力量很弱，因爲“神鷹”經濟發展委員會幾乎囊括了地方上所有的事務。
首先是農業發展委員會的開展的土地登記丈量和減租減息，這個減租減息不同於八路軍的做法，它是以法律的形式擺在那兒，並且有強制措施的。對於那些曾經效力於僞政權的地主，陳際帆下令按叛國罪依法沒收其全部財產並視情節輕重作出相應處罰。對於在役的僞軍家屬和財產，設定一定期限限令反正，否則按叛國罪通緝並沒收其財產。
這一招太狠了！實際上效力於僞政權的正是那些捨不得自己一畝三分地的財主們，而“叛國罪”這個罪名還是頭一次聽說，那些沒事到僞軍中混飯吃的兵油子們收到極大震撼，沒想到這回真混不下去了。一時間因“叛國罪”被抄沒家產的財主地主不計其數，在齊魯大地引起軒然大波。不過，陳際帆對那些曾經支持過抗戰的開明地主給予了很大優惠，除了保護其財產，而且允許在法律的框架下參與地方項目的經營，這一正一反立刻給其他尚在日僞佔領區的地主老財敲響了警鐘。不過，這樣一來就會使漢奸們更加死心塌地最高法院根據實際情況決定增加條款，對於及時悔改的主動自首的從輕處罰，有重大立功表現的可免於處罰等等。
僅此一項，農業發展委員會手裡就增加了不少土地，但是陳際帆不同意立即分土地，而是建議農業發展委員會以承包租種的形勢回到農民手中，同時打擊土地兼併，規定土地交易極高的稅額。發展委員會又安徽農業發展銀行緊急組織資金購買生產工具、種子等租借給那些農民，並且組織專家到農村指導生產。
僅此一項措施，就讓“神鷹”佔領區成爲山東的焦點，敵佔區的成千上萬的失地流民拖家帶口趕到佔領區，由於“神鷹”有白湖農場的經驗，所以安置這些流民問題不大。
其實“神鷹”所佔領的這些地方正是山東土地最肥沃的地方，都是大平原而且灌溉設施良好，所以夏季播種得以順利進行。
第二項措施是辦教育，這一點根本不用陳際帆操心，每年安徽的預算中都會留出一定比例的教育經費，而且出身知識分子的專家們對辦教育有着天然的熱情。
第三項措施是最重要的，“神鷹”將安徽的民兵模式移植到山東、蘇北等地，派出退役軍人到各縣、鄉建立民兵預備役制度，並且調查當地的武裝力量，並限令這些武裝力量在一定時間內到縣一級民兵預備役機構登記或是離開。這一項實際上是針對各地共產黨領導的民兵游擊隊。牽扯到和共產黨打交道，陳際帆十分小心，這一條有理有節，因爲日軍已經被打跑了，所謂的敵後抗日失去了存在的基礎。陳際帆沒有敢下令繳械，因爲他知道這行不通。
短短兩個月，“神鷹”在華北的佔領區就成了樂土，農村忙着耕地播種，而城鎮裡則熙熙攘攘像趕集。長期處在日寇鐵蹄下的人們彷彿忘記了昨天的苦痛，以極大的熱情投入到自己未來紅火的日子中來。
可是這樣一來，不可避免地與當地的游擊隊發生衝突，像活躍在微山湖區和津浦鐵路上的鐵道游擊隊這些成規模的游擊隊已經奉命轉移，可數量衆多的共產黨在農村建立的基層政權組織和民兵組織面臨着自動解散的危險。
爲此，中共中央山東分局通過調研緊急商討對策，可是面對這種局面大家一籌莫展。因爲陳際帆將軍和“神鷹”與黨有着密切聯繫，而且“神鷹”在山東不僅戰勝了日寇光復了國土，還施行了種種有利於民的措施，山東分局無論如何都不可能把它們歸爲頑固派一邊。可是“神鷹”的政策大大影響了黨在魯蘇皖地區抗日根據地的建設，他們既沒有要求撤銷根據地又沒有強行解散游擊隊，更不用說輿論詆譭、武力進攻等這樣的敵對措施。
中共山東省委早就開會研究過這個問題，可後來他們發現這根本不是他們的責權範圍內能夠處理的，而且偏左偏右都不行。偏左的話，不但會讓黨被扣上一頂破壞統一戰線的帽子，而且還會喪失人心，但如果就此妥協，也是妥協不起的。“神鷹”龐大的軍隊不是苟延殘喘的國民黨地方保安部隊，他們是準備隨時向日軍發起強大攻勢的。如果現在妥協，那麼就意味着“神鷹”打到哪兒，黨就會喪失這個地方的領導權，這更是嚴重違背中央的決策。
山東分局的資深共產黨員們坐在一起商討很久，除了個別人發出一些不痛不癢的牢騷外沒有任何應對措施。最後分局書記羅榮桓將軍決定先將這一情況上報中央，得到指示後分局領導親自去找陳際帆協商。
平心而論，陳際帆和他的戰友們對共產黨仍然懷有深厚的感情。這個時期他們見到過不少來自基層的共產黨員，他們和普通老百姓沒什麼區別，而且信仰堅定，總是把人民的利益放在首位，與前世那些大腹便便，動則豪華轎車出入的官員形成鮮明對比。可是他們也有自己更加堅定的目標，他們熟知歷史走向，知道國民黨這樣走下去肯定有一天會輸給共產黨，但是陳際帆真的很想利用二戰的有利形勢，在自己手裡爲國家謀求最大利益，而這些，這個時期的共產黨做不到，他們一方面要爲自己的生存而戰，另一方面黨內有衆多和蘇聯有着深厚淵源的領導人，他們也不可能同意自己任何與蘇聯交惡的舉動，自然更談不上合作。
所以陳際帆只能固執地按照自己的思路去做，他也知道這樣會嚴重影響共產黨在敵後的生存和發展，將來甚至可能影響中國共產黨武裝力量的壯大。但是爲了儘快北上，他顧不得了。
其實山東分局的擔心完全沒有必要，因爲延安有一個能掌控時代的偉人。自從“神鷹”以雷霆般的速度在魯蘇兩省交界殲滅日軍數個師團後，毛主席就開始考慮敵後根據地發展的問題。發展抗日根據地是以前依據國民黨政府不可能發起戰略進攻的事實制定的，但是“神鷹”的橫空出世，打破了國內的三方均衡，所以八路軍在華北的抗敵方針也要相應有所改變。主席敏銳地感覺，隨着華北日軍的逐步弱化，日軍大規模的掃蕩基本已無可能，八路軍可以逐步壓縮日僞，擴大根據地規模。如果以“神鷹”爲代表的武裝力量能夠在華北繼續之前的勝利，那麼抗戰反攻階段也許還會提前到來。
主席一直都在思考這個問題。現在他可以確定的有以下幾點：一、以陳際帆爲代表的“神鷹”軍團不是蔣介石可以掌控的軍事集團，他們願意和中國共產黨保持友好關係，而且這種友好是真誠的；二、他們刻意與中國共產黨保持距離，而且一直在公開場合擁護蔣介石的領導；三、“神鷹”是一支有着自己獨立政治理想的軍事政治集團，在他後面同樣也有一定數量的中間階級（民族資產階級、開明地主、知識分子）和爲數不少的工農大衆的支持；四、“神鷹”在敵後兩黨的摩擦中始終偏向中國共產黨；五、“神鷹”實施的一切鞏固根據的措施確實擠佔了八路軍、新四軍的發展空間。
主席把這幾點擺在政治局會議上討論時，有的委員主張一如既往堅決捍衛自己的權益，有人主張既團結合作又不放棄鬥爭。在這種事情上，委員們寧願“左”一點，也不願意被戴上一頂右傾妥協的帽子。
但是主席不這麼看，他的講話擲地有聲：“前一段時間陳毅同志發來的電報我們已經討論過了，政治局的五條原則不會變，可問題是‘神鷹’自始自終都尊重我們在魯南和沂蒙山區等地的根據地，沒有違背五條原則中任何一條。現在的問題是，陳際帆要鞏固他在魯西南、豫北、蘇北等地的根據，他們同樣採取了自己的一套的辦法，在這些地方，我們沒有成規模的根據，只有少數工作組和黨支部在那裡活動。在‘神鷹’的框架下，我們事實上已經無法再發展武裝。如果現狀能夠維持，我們做一點讓步也未嘗不可，但是我們要看到將來，如果‘神鷹’的力量延伸到冀中又怎麼辦？如果他們進軍山西又該怎麼辦？”
主席一語道破問題的關鍵，言外之音是必須找到一個辦法，至於“鬥爭”，只是說說而已，人家根本沒有和你鬥爭，你鬥爭什麼。
見大家不說話，主席又補充道：“其實，新四軍已經爲我們樹立一個良好的合作模式，現在看來，八路軍也要走這個模式。解決問題的關鍵是看雙方的需要，‘神鷹’需要根據地徵集兵員糧餉，要爲他們下一步北進打下基礎，而我們更加需要根據，就是兔子也要多幾個洞嘛。所以雙方不可避免會產生矛盾，但是這種矛盾性質是不一樣的，在抗日民族統一戰線的旗幟下，這種矛盾是完全可以通過協商解決的。在安徽，‘神鷹’和新四軍就有這樣的默契，他們沒有把自己的手伸到江蘇，給新四軍留下了發展的空間，同時還積極爲根據地解決藥品、彈藥等問題。我們共產黨人心懷天下，多交一個這樣的朋友總是好的。”
“可是老毛，他們明明走的是小資產階級的中間道路，這個問題你早就論證過，行不通嘛。”
“這個問題應當這樣看，陳際帆這些軍人，一踏上祖國的土地就遇到強敵入侵，對國內殘酷的階級鬥爭沒有切身體會，他們一樣也有着自己的理想，。他們主張的軍事強國和知識分子的教育強國，實業家的實業救國是一個道理。而且他們願意接受重慶領導，這無疑是正確的，因爲這樣一是團結了大多數力量，二是給自己拓展了生存空間。但是他們有沒有看到蔣介石政府腐敗獨裁的一面呢？這是肯定的，因爲他們不僅一直在軍事獨立指揮，而且在政治經濟教育等方面也獨立於國民黨政府，而且更加難能可貴的是，他們從不忌諱與我黨的來往。那麼對這樣一支部隊，這樣一個在國際國內都有巨大影響力的軍事集團，我黨應該抱什麼態度呢？”
主席設問完畢，習慣性點燃一支菸，見大夥沒有回答便自己回答道：“是團結，而且還要合作。不僅在抗日戰爭的洪流中可以合作，而且在抗戰勝利更要合作，共同爲反對獨裁，共同爲建立一個和平民主的新中國努力。那麼，有沒有可能爭取呢？目前沒有，以陳際帆爲代表的這些軍人雖然年輕，但是政治上非常成熟，他們熟悉馬克思主義，熟悉我黨的方針政策，對我黨很有信心，而且能夠指出我黨容易犯的錯誤。所以我看啊，多一個這樣的黨外朋友還是很好的。他們現在一直刻意與我們保持距離，爲的是能夠通過重慶得到源源不斷的援助，站在抗戰的立場這也無可厚非。所以我黨應該派出高級幹部與之接洽，通過交流增進互相瞭解，在關乎民族大義的問題上進行良好磋商，這纔是我們應該採取的正確方針。”
“老毛，是不是派羅榮桓同志去一趟？”
“羅榮桓同志現在身體狀況不太好，我看，可以邀請陳際帆等人過去。”
主席點點頭：“羅榮桓同志政治上比較穩重，在山東有威望，能夠準確表達中央的意見。關於合作，我只談三點，‘神鷹’已經佔領的山東地區，日僞佔領區但未來有可能被‘神鷹’佔領的地方，我們可以參考皖北模式，在那裡可以發展黨組織，但不發展武裝，以此換取對山東我黨已經開闢的根據地的支持，比如裝備、藥品等；二，冀中地區除了主要鐵路縣上的城市以外，我們要爭取到全部根據地；三，未來山西的反攻作戰，八路軍主力可以在平等的基礎上合作進行反攻，以佔領更多的城市。”
連主席都沒有想到，中共中央政治局這次看似不起眼的會議，爲今後中國共產黨實現與“神鷹”的全面合作提供了理論依據，並且使華北地區的抗戰形勢進一步朝着對中國有利的方向進行。
1942年八月初，陳際帆接到八路軍115師政委，中共中央山東分局書記羅榮桓將軍的邀請，率領李祥韜等人和一個警衛排啓程趕往沂水縣。
坐在陳際帆面前的羅榮桓將軍雖然還帶着一副眼鏡，可臉型明顯消瘦了許多，他特意帶來了羅將軍需要的藥品以示慰問。八路軍方面除了羅榮桓爲首席代表外，山東軍分區政委，山東分局委員黎玉也在場。
羅榮桓雖然在重病之中，仍然堅持代表中央與陳際帆協商，一見面這位資深的革命家就以謙虛的口吻報以歉意，說要不是身體不允許，他早該親自到徐州拜訪的。
陳際帆二話沒說，先站起身莊重地向他心目中的羅帥敬了個軍禮，然後送上準備好的藥品，說了些注意身體的話。
可陳際帆身爲幾十萬大軍的統帥，又肩扛陸軍二級上將的軍銜，這個禮搞得羅帥和其他人有些手足無措。特別是羅榮桓，陳際帆的出現讓他想起老搭檔林彪，可林彪在政治上遠沒有面前這個將軍成熟。
山東八路軍這邊有中央的指導方針，而陳際帆對八路軍也沒什麼需要防的，雙方很快按照延安制定的方針達成協議。對八路軍而言，放棄土地肥沃戰略位置十分重要的魯西南還是捨不得的，但由於南面事實上已經成爲“神鷹”佔領區，八路軍只能退而求其次，全力經營魯中、魯東和蘇北地區。
協定簽好以後，一個新問題產生了。山東軍區政委黎玉提出，在山東還有相當數量的國民黨頑固派勢力，這些人消極抗日積極反共，雙方的摩擦在所難免。他問陳際帆，作爲魯蘇皖戰區司令，這個問題該如何。
陳際帆哪裡能回答這個問題，他要是公開表態支持八路軍，那就意味着和老蔣決裂，這對自己未來的軍事行動十分不利。如果支持國民黨地方部隊，那今天的協定就白簽了。
陳際帆道：“在我控制下的部隊，會盡量避免發生這種情況。但是其他的部隊，貴軍可以按照‘有理有利有節’的方針辦，但是有一條，軍事行動之前必須先打招呼。我也會以戰區司令長官的名義打招呼，管不管用不知道。不過諸位將軍放心，我有信心在不遠的將來整肅全山東的部隊。”
陳際帆這話說得大了點，因爲遠在重慶的蔣介石也一樣關注着山東的局勢。對老蔣而言，“神鷹”佔領山東他沒辦法，因爲周邊沒有什麼拿得出手的部隊，本來他準備調李仙洲的二十八集團軍從河南挺進魯西，誰知被陳際帆先到一步，佔領了極具戰略位置的魯西和冀東地區。現在就算是調過去，人家也不會買賬了，李仙洲根本就不是人家的對手。
但是老蔣不甘心，他親自接見在重慶的原山東省主席沈鴻烈，給沈鴻烈許諾很多條件讓他穩住山東吳化文、榮子恆等部。同時蔣介石命令軍統秘密派遣特工人員進入“神鷹”收編的部隊，伺機策反。
對陳際帆來說，山東的局勢雖然初步穩固，但遠遠沒有想象中這麼順利，與羅榮桓將軍的談判意味着未來在華北地區最多擁有魯西、冀東和豫北這一塊地盤，不過，這已經差不多了。剩下的事就是繼續整訓部隊，積攢物資準備對付日軍的反撲。