光陰荏苒，轉眼到了萬曆六年春。冰消雪化燕子歸，柳條滾綠榆錢青。遼闊的華北平原從漫長的冬季中甦醒過來，重新煥發出勃勃生機，牛歡馬叫春光如酒，天地回暖花香芬芳，怎不叫人心曠神怡？
這六年時光裡，老天爺給足了大明朝面子，年年風調雨順、四方無事，正是內行改革的大好時機。自從隆慶六年八月，沈默當國以來，這五年半的時間內，國家推行了一系列的改革，在政治上，重新理清了中央地方各衙門的權責。其中最醒目的，是財政權的上收和行政權的下放。
財政權的上收，是一項重大的成就。在此之前，全國的補給雖然也是由中央統籌分配，而實際的執行卻全賴互不相屬的地方衙門。
各個地方衙門……通常是縣一級的官府，按照上級規定的數額，把給養直接運交附近的衛所、河工等需要補給的單位。一個府縣，要向十幾個不同的小單位輸送錢糧；一個衛所，要接受十幾個府縣送來的補給。這種短程的補給線就如蜘蛛羅網一般，密密麻麻遍佈全國，其低效僵化的程度，可謂前不見古人後不見來者。
試想，由十幾個州縣分別按固定的數量供應，總難免有個別州縣由於種種原因，不能如額如期繳納，而其他州縣沒有義務補其缺額，於是國家明明有能力，卻總是供應不足。這種牽一髮而動全身的情況下，更談不上作任何改變。所以開國二百年來，因此引發的財政危機根本無從解決。
但條編法的出現，爲解決這一痼疾，提供了千載難逢的良機，使中央總收總支，不再只是一個口號。萬曆二年，戶部成立了‘度支全國錢糧總司’，簡稱‘度支總司’。由戶部尚書王國光親任度支使，南京戶部尚書陶大臨任副使，在兩京分設南北總庫，在全國各省設立分庫。規定各省所收稅銀，除規定作爲地方費用的部分，一律先行解送分庫，不得自行截留。
按規定，各省分庫需在每年十月前，將銀錢賬目彙總至戶部，待下一年度預算之後由戶部統籌分配，一應軍需供給，物資採買，全都採取招商買辦的方式，僉募商人代爲採買運輸。
所謂招商買辦，簡稱‘招買’，與‘採辦’一樣，是一種政府的採購行爲。但國初便存在的‘採辦’，是官府直接與農民或小生產者之間的交易其間，不經過商人這個環節，而且並不經常發生。因爲官府所需要的物料，大部分都通過貢賦的形式，直接向百姓徵取。總之在嘉靖中葉以前，任何形式的政府採購都只是偶然的，非常設的，並未形成規模。
近五十年來，商品經濟在整個社會經濟中的地位和作用，有了顯著的提高。其帶來顯著的改變，便是大量的物資涌入市場。不只是遠銷歐洲的蘇杭絲綢、衣被天下的松江棉布、價比黃金的景德鎮瓷器，還有那些原本在小農經濟時代，只能自產自用的糧食、棉花、蠶桑、茶葉、靛青、果品等都紛紛進入市場，成爲商品。這些商品又多又好，愈發刺激了百姓的生產從多而全，進步到少而精。這種深耕細作的社會分工，加大了生產的價值，促進了各地的互通有無。
除了南京、蘇州、松江、杭州等老牌商業中心外，又涌現出許多中小商業城鎮，如吳江的盛澤鎮、雙楊市；浙江的不瀨鎮、長樂市等，商業市鎮遍佈東南。北方則以北京爲主，有河間、臨清、開封、西安、太原等中小城市，及鄆城、彰德等小鎮，與南方的商業網相連接，形成一個遍佈全國的巨大商業網絡。商人穿梭其中，貨運南北，每個市鎮既是商品的集中地，又是商品的交流中心。因此，不論何地的貨物，都能從市場上買到。特別是那些中心城市，雖然本身沒有發達的工業手工業，但城內貨肆鱗次，商人們彙集天下之貨在此出售，想要什麼都應有盡有。
與此形成鮮明對比的，是國初嚴格的戶籍制度土崩瓦解，不僅是軍戶名存實亡，負責爲官府生產的各種匠戶也逃亡一空，這些人到大城市中改名換姓，加入到商業生產的行列中。官營作坊的消失，更使得官府直接徵收所需物資，變得困難重重。
這些新出現的經濟現象，對官府的各項政策與措施起了巨大的衝擊作用，一些舊的常規的做法行不通了，取而代之的是一些新方法——置身於商品經濟大潮之中，許多官員深感徵收官府各種實物並負責運輸，不僅費心勞神，還常常因爲各種原因誤事受罰，他們希望能借用商人的強大力量，來輕鬆完成任務。
到了嘉靖末年，商人已經成爲掌握社會經濟的重要力量。各大城市中的居民，多半以商賈爲業，剩下的一半，則是爲商人做工的僱傭者，可以說，整個城市經濟，都已經被商人們控制了。家擁萬資的富商大賈如過江之鯽，家資至百萬者才能稱爲鉅富。其他二、三十萬，只能稱中賈耳。
幾百年後的人們會知道，貨幣是一種公衆的制度，它把原來屬於公衆的權力授予私人，私人資本積累愈多，它操縱公衆生活的權力也越大。尤其是商人們善於和官府以及地方勢力打交道，越是富有往往就越有勢力，這使得他們不像農民那樣可以隨意盤剝驅使。
尤其是嘉靖以後，沈默提出的‘以商養士，以士護商’的號召，在這十幾年間，已經深入人心，各省的商人們普遍效仿晉商，把賺來的大把銀錢，投入到本地的文教事業中，開辦學校、資助士子、贊助文會，饋贈文士已經成爲常態，經過十幾年不懈的努力，使朝廷地方有大片爲他們說話的官員、文人……一旦官府催徵過猛，誅求無度，賴賬不付，馬上就有數不清的文人口誅筆伐，危言聳聽，罵官府‘捶骨竭髓，以致人人破家，逃死相繼’，也會有官員以充滿同情的口吻上書，說什麼‘數萬金之家，無不蕩產罄貨，因而投河經瀆，言之酸鼻刺心，孰非酷吏之流毒哉？’好像一夜之間，商人就要全都破產了一般。
而且老百姓也不站在官府一邊，這個年代商人的主流形象，還是疏財好義的儒商模樣，他們用極小部分的錢修橋鋪路，賑濟災民，就讓老百姓念念不忘他們的好……這在後來的軒然大波中，體現的尤爲明顯。因爲百姓還遠未到覺醒的時刻，對於直接剝削他們的地主鄉紳尚且奉爲神明，誠心擁護。更不要說剝削手段更隱蔽的商人了……
在這種環境中，官府想不付錢就驅使商人，是萬萬不可能的。
於是官員們一直想方設法的增加銀錢收入。正統元年，東南七省的田賦改折白銀納稅，正是代表了官府的這種慾望與政策的變化。不久，田賦外的所有稅收，都逐漸以銀代物。直到一條鞭法問世，徹底的取消了實物稅，只向百姓徵收銀錢。官府的倉庫裡，不再堆滿了五花八門的實物，取而代之的是白花花的銀兩。官員們終於可以從市場上購買品種更加齊全，數量更加豐富的商品了。
然而官府直接派人去市場，採買名色繁多的貨物，顯然是極不便利，也不合適的……對於口不言利的士大夫們來說，要跟小民百姓討價還價，實在是有有失份，也沒那個耐心。於是另一種被廣爲採用的形式出現了，那就是招商買辦，即是在官府採買與市場供應之間尋找中間人，官府只與中間人聯繫，一應所需物資，都由中間人採購並運送到指定地點。這種中間人便被稱爲‘買辦’，一般都是資財富厚的大商人，採買的範圍更是林林總總、包羅萬象，從糧食到被服、從筆墨到木炭，只要是官府所需，盡數可以拿來招商。
中標的買辦商人，可以得到一張由戶部簽發的保證票，在將指定物資運至指定地點後憑票兌現。然而官府的信譽早已破產多時，商人們擔心完成差事後會一無所獲，因此在官府的招徠下躑躅不前。他們提出，希望官府能將錢先行存入匯聯號或日升隆，如果答應的話，他們可以同樣存入一筆保證金。到時候完成差事，憑票提錢。若是逾期，甘願受罰。
財政權上收之後，地方官府固然從繁重的收解任務中解脫出來，然而從中揩油的機會也失去了，如果沒有相應的補償措施，引起地方官的強烈牴觸，簡直是一定的。就算有考成法這座大山壓着，官員們也是要造反的。
這就是沈默明知道有火耗的存在，卻不做任何規定的原因。對於這種無橫徵之名，卻有暗中漁利之實的辦法，自然比‘淋尖踢斛’之類又費力又被戳脊粱，還得和姦商聯手倒賣的法子，要文雅簡便的多了，自然大合官員們的胃口。
有了火耗喂着，府縣一級的官吏自然心滿意足。但對於封疆大吏們來說，他們從來用不着自己去踢斛賣糧食，自然有小得們孝敬真金白銀，所以火不火耗，對他們沒有任何意義。他們在乎的，是隨着財政權上收，手中權力的縮水。尤其對於那些富裕的省份，原先想幹什麼就幹什麼，從來不用看戶部的臉色。戶部反過來還得求着他們，請諸位大爺行行好，多給兩個大錢週轉週轉。
現在一旦財權上繳，就成了他們求爺爺告奶奶，戶部的孫子變成大爺了，你想各省督撫能願意麼？
沈默爲他們準備了另一份大禮，那就是行政權的下放。簡單說來有三點，一、將總督巡撫改爲地方官，第二，重設地方行政架構，第三，將一部分任免權下放。這對各省督撫來說，實在是太合胃口了……沈閣老不愧是大家的貼心人，太知道俺們的需要了。
雖然在常人看來，一省的最高首長，就是總督巡撫，而且他們也確實在履行着一省首長的職責。然而打開一份《大明職官錄》，你會發現地方官員的架構中，布政使、按察使、都指揮使纔是最高長官，根本沒有巡撫、也沒有總督的影子。
這是因爲太祖皇帝爲了防止臣子專權，在中央廢除了宰相，析中書省之政歸於六部。在地方上，亦廢各行中書省，把行省的權力一分爲三，置承宣布政使司掌一省之政事，置按察使司掌一省刑名按劾之事；置都指揮使司，負責一省軍事。三者互不相屬。互相制約，以免地方權重之弊。但就像中央離不開宰相統領，後來出現內閣一樣，地方上三司互相掣肘，遇事難決，纔有了巡撫和總督的出現。
巡撫、總督，是兩個動詞，區別於‘尚書’、‘布政使’之類的名詞性官名，顯然有臨時差遣的意思。巡撫的意思是，巡視地方、撫治軍民，凡有大災民亂，需要統合全省力量的力量平定時，國家便會遣使巡撫地方，事畢則罷，故無定員，更無專職。但後來各省的事情越來越多，前一個巡撫還沒回去，後一個又來了，如此一來，巡撫間的權限又重疊了。宣德五年，第一批常任巡撫誕生了，一代名臣于謙，便在其列。
總督的出現要稍晚，因爲巡撫漸漸偏向民政，而且各種起義叛亂也不會理會省界，往往在數省之間流竄。各省之間難免推諉扯皮，無法齊心協力，便有了總督數省軍務的差事出現，同樣是因事乃設，事畢即罷。然而對於湖廣、兩廣、貴州、四川、薊遼、三邊、宣大這些邊地，戰亂是常態化的，常任總督也就應需而現了。