中國曆代政治得失（二） 作者錢穆
四、唐代兵役制度
唐以前，中國兵役制度，遍及全民衆，可說是一種兵農合一制。依照現代人講法，這是一種社會經濟與國防武裝的緊密聯繫。唐代兵役制度改變了，可說是另一種的兵農合一制。我們不妨說：兵農合一可有兩種方式：一是漢代的方式，一是唐代的方式。漢代的兵農合一，是寓兵於農，亦即是全農皆兵，把國防武裝寄託於農民的生產集團，生產集團同時即是武裝集團。唐代的兵農合一，則是寓農於兵，在武裝集團裡寄託生產，不是在生產集團裡寄託武裝。所以只能說是全兵皆農，而並非全農皆兵。把武裝集團同時變成生產集團，每個軍人都要他種田，卻並不是要每個種田人都當兵。這一制度，從北周蘇綽創始，唐代人不過踵其成規。從歷史上講來，唐制似乎又要比漢制好一些。因爲中國國家大，戶口多，不需要全農皆兵。全農皆兵，反而變成有名無實，訓練不精。只要全兵皆農，不是軍人坐食餉糧，安逸無事，就夠了。這種全兵皆農制，在當時稱之爲府兵。
爲何叫府兵呢？上面講過，當時的地方政府分兩級，下一級是縣，上一級是州，這都是管地方行政的。府兵之府，是在地方那個行政區域州縣之外的另一種軍事區域的名稱。府是指的軍隊屯紮地。譬如在臺北市，臺北縣這一地區裡，另劃一個軍事區域，這區域就稱爲府。唐代都稱之爲折衝府，折衝府共分三等，上府一千二百人，中府一千人，下府八百人。這些軍人又是怎樣來歷呢？當時戶口本分九等，這都是根據各家財富產業而定。我們只由此一節，也便想見當時的政治規模，還是值得我們注意的。你想在一千多年前，全國戶口就調查得很清楚，而且還要根據各家經濟情況分成九個等第，那是何等細密的用意！據當時法令，下三等民戶，是沒有當兵資格的，只在上等中等之中，自己願意當兵的，由政府挑選出來，給他正式當兵。當兵人家的租庸調都豁免了。這是國家對他們的優待。此外則更無餉給，一切隨身武裝，也許軍人自辦。這樣的人家集合上一千二百家，便成一個府，府就等於現在的軍區。若果某地是軍事要地，便在那地方設立一個府。募招上中等人家壯丁籍爲府兵。這種府的數目，有時多，有時少。大概唐代全國共有六百個到八百個府。若假定這八百個府都是中府的話，那唐代全國便有八十萬軍隊，大概最少也有四十萬。而這四十萬乃至八十萬的軍隊，並不要國家一文錢，一粒米來給養，因爲他們自己有田有地。他們一面保衛國家，一面還自立生產。這八百個府的三分之一（將近三百個），分配在中央政府附近，即唐代人之所謂關內，即山西函谷關以西長安四圍之附近地區。其餘三分之二，四百到六百個府，便分佈在全國，而山西和其他邊疆又比較多一些。其他地區又少一些，有一州只有一府的，或一州並無一府的。府兵也是到了二十歲纔開始服役，每個府兵須到中央首都宿衛一年。此外都在本府，耕田爲生，而於農隙操練。當宿衛的，叫做上番，番是更番之意，商販則正如漢人所謂踐更。只漢人踐更，是在地方服役，唐人上番，則向中央服役而已。府地距離中央五百里的，宿衛一次得五番，一千里的七番，一千五百里者八番，二千里十番，二千里以外十二番。照番數計算，五百里者往返兩次，適抵二千里者往返一次。一千五百里者往返三次，適抵二千里以外者往返兩次。計番數，可以輪番到中央，上宿平均勞逸。若遇國家有事，則全國各府均可抽調，並不與宿衛番數相干。這是說的兵隊。至於軍官呢？在中央直轄有十六個衛，每個衛，都有一個名稱，各衛的都設有大將軍。有事打仗，就由大將軍統領出徵。待戰事結束，兵歸於府，將歸於衛。軍隊回到本鄉，在他府裡有一個折衝都尉，是主平時訓練的。所以唐代養兵，既不花一文錢，不費一粒米，而養將，也不使預問政事。除卻戰事外，也並不統帶軍隊。武官立功，以勳名獎勵。文官份品級，武官份勳階。故武官又稱勳官，勳官有爵號無實職。立功以後，最高的在朝做大將軍，多數還是回家種田。然而他獲有勳爵，國家社會對他自有某種優待。有時是經濟的，有時是名譽的。《木蘭詞》所謂策勳十二轉，勳位也是一級一級升上的，這不是升官，而是升勳。武官有勳無職，因此並不干預政治，而自有其尊榮。唐代就根據這個府兵制度來統治全國，同時向外發展，變成當時全世界第一個強大的國家。
但後來府兵制度也失敗了，怎樣失敗的呢？這也不是當時人不要此制度，而實由於人事之逐步頹廢，而終至於不可收拾。第一，各地府兵都要到政府輪值宿衛，這些當宿衛的府兵，論其家庭經濟，都是很殷實的，平素的生活也都過得好，這因窮苦家庭的子弟根本不準當兵的。在唐太宗時，這種士兵到中央宿衛，皇帝自己也時同他們在宮廷習射。政府看得起他們，他們也就自覺光榮。後來天下太平，每常幾萬人輪番到中央，沒有事情做。皇帝當然也不再注意到他們了，於是今天某大臣要蓋花園，明天某親貴要造宅第，都向軍隊商量，借多少人手去幫忙。士兵變成了苦工，受人賤視。下次遇到上番值宿，便多逃亡規避。第二，在唐初，府兵出外打仗陣亡，軍隊立刻把名冊呈報中央，中央政府也馬上會下命令給地方，立刻由地方政府派人到死難士兵家裡去慰問，送他勳爵，給他賞恤。陣亡軍人的棺木還沒運回，而政府一應撫卹褒獎工作都已辦妥了。這等事關係極大，尤其在軍隊的精神上，有說不盡的鼓勵。我們看現代西方國家，也在這樣做。但中國唐代，早就這樣做了。到後來，軍隊和政府，還是犯了一個鬆懈病，疏慢病。軍隊士卒死亡，不一定即速呈報到中央，中央又不一定分頭轉到地方政府，地方政府又不一定特爲此事到他家裡，戰事也結束了，軍隊也復員了，但死者家屬，還不見政府派來人。死的似乎白死了，人心便這樣地漸漸失去了。此外已經有了相當勳位的軍人，正因爲勳位僅僅是一種榮譽，並不與實職官員一般，換言之，他還是一個兵。而於是政府要員，有時還要派他去服力役，給差喚。因此勳位在身，不爲榮而轉爲辱。倘使別人稱呼你勳位如中尉、上校之類，已不是一種尊敬，而成了一種譏諷了。武官的勳名被人看不起，軍人的地位也就墮落了。後來愈趨愈壞，政府刻意開邊，開邊需要防戍邊疆的軍隊。本來府兵打完仗就復員，現在變成沒有復員了，要你長期戍邊。最初去戍邊的，還可交替輪番，後來後方不上緊，第二批新的不送出去，第一批舊的要想復員也復不成。於是兩年三年地繼續，而這些兵本都是殷實之家的子弟，他們的衣服、馬匹、兵器，都是自己置備製造隨身攜帶去的。因爲他們田地不要租，又不要向國家當差服役，所以有力量自備武裝，長短肥瘦當然稱身，刀槍輕重，也能配合他的體力，馬的性格也懂得，他的生命要靠這些的，前途立功，也要靠這些，所以一切衣甲、兵器、馬匹都很好，很講究，很精良，這也是府兵之不可及處。而且那些府兵，仍恐國家薪餉不夠用，隨身還要帶點零用錢。唐代用絹作幣，大家攜帶絹匹，到了邊疆，邊疆的營官說：你們的絹匹該交給我，存放在儲藏室，待需要時再領取。於是故意叫士兵們作苦工，一天做八點鐘的，要他們做十點鐘，吃睡都不好，處處折磨他，希望他死了，可以把他存放的財物沒收。這許多事，正史所不載，要在許多零碎文件中，纔可看出。然而正因爲這許多事，唐代的府兵制度就垮了臺。即如杜工部詩：“一從十五北防河，便至四十西營田，去時里正與裹頭，歸來頭白還戍邊。”這就是說軍隊沒有復員，沒有休息了。於是府兵怕到邊疆，在本府先自逃亡。出外不返的，也都家破田荒，沒有後代了。後方兵員枯竭，政府有錢有勢，不在乎，臨時買外國人當兵。邊疆上逐漸都變成外國兵。安祿山、史思明，看他們名字是中國式的，而且是中國邊疆大吏，寄付與國防重任的，實際上就都是外國人。打平安史之亂的李光弼，與郭子儀齊名，其實李光弼也就是外國人。這是唐代一個特殊現象。這因唐代武功太大，四圍都成中國的下屬，唐太宗已被稱爲天可汗，這如稱皇帝的皇帝，唐代實在太富太強了，他們忽忘了民族界線，他們不懂害怕外國人，不懂提防外國人，大量使用外國人當兵作將，結果才弄得不可收拾。於是唐代的府兵一變而成爲藩鎮，軍閥割據，胡族臨制。那真是驚天動地的大變遷，那何嘗僅僅是一種政治制度的變動呢？所以我們要研究政治制度，也該放大眼光，不要單就制度來看制度才得呀！
五、唐代制度綜述
現在再略一綜述唐代的制度。論中央政府之組織，結束了上半段歷史上的三公九卿制，而開創了下半段的尚書六部制。論選賢與能，結束了上半段的鄉舉裡選制，而開創了下半段的科舉考試製。論租稅制度，結束了上半段的田租力役土貢分項徵收制，而開創了下半段的單一稅收制。論到軍隊，結束了上半段的普及兵役制，而開創了下半段的自由兵役制。綜此幾點，我們可以說：唐代是中國歷史上在政治制度方面的一個最大的轉捩中樞。唐以後中國的歷史演變是好是壞，那是另外一回事，但羅馬帝國亡了，以後就再沒有羅馬。唐室覆亡以後，依然有中國，有宋有明有現代，還是如唐代般，一樣是中國。這是中國歷史最有價值最勘研尋的一個大題目。這也便是唐代之偉大遠超過羅馬的所在，更是它遠超過世界其他一切以往的偉大國家之所在。但專就中國論，漢以後有唐，唐以後卻再也沒有像漢唐那樣有聲色，那樣值得我們崇重欣羨的朝代或時期了，那也是值得我們警惕注意的。
第三講宋代
一、宋代政府組織
甲、宋代中央政府
在我們要講的漢唐宋明清五個朝代裡，宋是最貧最弱的一環。轉從政治制度上看來，也是最沒有建樹的一環。此刻先講宋代的中央政府，還是從相權講起。論中國政治制度，秦漢是一個大變動。唐之於漢，也是一大變動。但宋之於唐，卻不能說有什麼大變動。一切因循承襲。有變動的，只是迫於時代，迫於外面一切形勢，改頭換面，添注塗改的在變。縱說它有變動，卻不能說它有建立。宋之於唐，只好說像東漢之於西漢，有事而無政。有形勢推遷，而無制度建立。
乙、相權之分割
宋代的相權，較唐代低落得多。宋代也有三省，實際上只有中書省在皇宮裡，門下尚書兩省都移在皇宮外面了，故亦只有中書省單獨取旨，稱政事堂。又和樞密院同稱兩府。樞密院是管軍事的，本是晚唐五代傳下的一個新機構，宋人不能糾正，把它沿襲下來，成爲一重要官職。中書則爲丞相，地位獨重。門下尚書兩省長官不再預聞政府之最高命令。然中書和樞密對立，也就是宰相管不着軍事。
再論財政：宋代財政，掌握在三個司，司本是唐代尚書六部下面的官名。但唐代自安史亂後，往往因財政困難，而甚至有宰相自兼司職的。宋代又因其弊而不能革，卻變成政府財權專落在司的手裡。所謂三司——第一是戶部司，第二是鹽鐵司，第三是度支司，度支即是管經濟出納的。在唐代，有宰相親自兼領尚書的一個司，如鹽鐵、度支之類，爲對財政問題直接處理方便起見，此雖不可爲訓，究竟是由宰相來親握財政大權，還可說得去。而宋代，則此三個司的地位提高了，獨立起來掌握着全國的財政，這是極不合理的。所以王荊公爲神宗相，想要變法推行新政，第一措施，便是設立制置三司條例司，把戶部、鹽鐵、度支三個衙門，重新組織起來，統一到那個新衙門（即制置三司條例司）裡。這一措施，在荊公是想把財政大權重新掌握到宰相手裡，正如唐代之由宰相來兼領司職。司馬溫公對此極表反對，他說，財政該由三司管，三司失職，可以換人，不該讓兩府侵其事。這裡卻見到荊公溫公對當時制度上之一種歧見。荊公之意，是想把財政大權仍隸屬於宰相，這屬制度問題，非人事問題，與當時三司長官之稱職不稱職不相干。荊公是想重新釐定三司權限，要把當時所謂中書治民樞密主兵三司理財的軍民財政之職權三分重新綰合。溫公則主一仍舊貫，只着眼在人事上，並非着眼在制度上。若就制度論，則軍民財職權三分，到底是不合理想的。
再次說到用人：向來政府用人，本該隸屬宰相職權之下。什麼人該用，什麼官該升，這是宰相下面尚書吏部的事，宋代卻又另設一個考課院。考課就等於銓敘，後來改名審官院。又把審官院分東西兩院，東院主文選，西院主武選。又別置三班院，來銓衡一輩內廷供奉及殿直官。如此則用人之權，全不在宰相。這是宋初皇室在一種自卑感的私心下，蓄意要減奪中書宰相職權而添設的。如是則不僅宰相和唐制不同，就是尚書成爲行政總機關的制度，也都破壞了。
丙、君權之侵攬
以上指述宋代軍事，財政，用人三權都有掣肘，都分割了，這顯見是相權之低落。相權低落之反面，即是君權提升。及以朝儀言，唐代羣臣朝見，宰相得有座位，並賜茶。古所謂“三公坐而論道”，唐制還是如此。迨到宋代，宰相上朝，也一同站着不坐。這一類的轉變，說來甚可慨惜。但歷史演變，其間也不能僅歸罪於一切是黑暗勢力之作祟，或某某一二人之私心故意作造出。宋太祖在後周時，原是一個殿前都檢點，恰似一個皇帝的侍衛長。他因緣機會，一夜之間就作了皇帝，而且像他這樣黃袍加身作皇帝的，宋太祖也並不是第一個，到他已經是第四個了。幾十年中間，軍隊要誰作皇帝，誰就得做。趙匡胤昨天還是一殿前都檢點，今天是皇帝了，那是五代亂世最黑暗的表記。若把當時皇帝來比宰相，宰相卻有做上一二十年的。相形之下，皇帝反而不像樣。試看五代時，又哪幾個皇帝獲得像馮道般的客觀地位與受人尊崇呢？然而皇帝到底該是一皇帝，他是一國之元首，皇帝太不像樣了，其他一切官，會連帶不像樣。現在要撥亂返治，尊王是首先第一步。而且皇帝的體統尊嚴不如宰相，也易啓皇帝與宰相之間的猜疑。據說當時宰相是爲了避嫌起見，爲了表示忠誠擁戴新皇帝起見，所以過自謙抑，遜讓不坐，這樣才把政府尊嚴皇帝尊嚴漸漸提起，漸漸恢復了。就事論事，這也該有可願。固然這也是當時大臣不知大體，又兼之以一種心理上的自卑感，才至於如此。若使在唐代，由門第傳統出頭的人來處此局面，他們決不會如此幹。又像西漢初年一輩樸訥無文來自田間的人，也不會如此。那是晚唐五代進士輕薄傳下的一輩小家樣的讀書人，才如此做。但他們當時的用心，終還是可原諒的。不過事情隔久了，這事情演變之本原意義忘失了，後人便只見得皇帝之尊嚴與宰相之卑微了。
其次講到皇帝詔書，此乃政府最高命令。在唐代歸宰相中書省擬定，此種擬稿叫做熟擬，亦稱熟狀擬定。熟狀擬定是詳擬定稿的意思。中書熟擬送呈皇帝，皇帝只侵攬了在紙尾批幾句，用皇帝御印可其奏，此謂之印畫。經此手續後，便可降出奉行。此項手續，其實是宰相出旨，只求皇帝表示同意就算。用現代話說，皇帝在政府所下的一切最高命令有他的同意權。到宋初，宰相爲避嫌，爲推尊皇帝，爲使皇帝的威望地位擡高，遇政府定旨出命，先寫一劄子，這是一種意見的節要，對於某事提出幾項意見，擬成幾條辦法，送由皇帝決定，所謂“面取進止”。然後宰相再照皇帝意見正式擬旨。所以宰相面取進止的詔文，僅是一種草案或條陳，而不再是定旨出命的定稿，這與唐代宰相之熟擬相差就很大。宋代的最高政令之最後決定權在皇帝，而不在宰相，至少皇帝就不僅有同意權，而有參加意見之權了。宰相不過是奉命行事，所以君權就重，相權就輕了。再說，政府的一切重要指示，本來也並不全要有皇帝詔敕行之的。在唐代，政事堂號令四方，其所下書曰堂帖，宋初還有此制，當時並謂堂帖勢力重於敕命。但後來便有詔禁止，中書不得下堂帖，於是改用劄子指揮。其實劄子也還如堂帖。後來有一地方官，不服中書處分，把原劄封奏，太宗大怒，令公事須降敕處分，即用劄子，亦當奏裁。這不是宋代一切政令之決定權便全歸了皇帝嗎？這一制度，到神宗時，還是廢了，仍許用劄子。據此諸點，可證宋代宰相之失職。
然而我們也不能因此便聯想到像我們現代所說的中國傳統政治只是獨裁與專制。宋初有一件故事，宋太祖時，遇某官出缺，他叫宰相趙普擬名，趙普擬後交給太祖，恰好這人是太祖平時最討厭的，他憤然說：“這人怎好用”，就把這名紙撕了，擲在地。趙普不做聲，把地上廢紙撿起來藏了。過一兩天，太祖又要趙普擬，趙普早把前日撿起的破紙用漿糊黏貼了攜帶身邊，即又把這紙送上。太祖詫問：“如何還是此人”，趙普答道，據某意見，暫時更無別人合適。太祖也悟了，點頭說：“既如此，便照你意見用吧！”
我們講到這一故事，還可想象趙普到底還有一些宰相大臣傳統的風度。但實際上，趙普並不是一個道地讀書人，只因宋太祖信賴他，同時也並無其他像樣人物，他才做了宰相。在他做了宰相以後，太祖還時時告誡他，說你做了宰相，該抽空讀書，所以他纔讀《論語》。後來人卻說趙普已半部《論語》治天下，大概他讀《論語》，也沒有好好仔細讀。然而趙普卻已是宋代開國一好宰相，即就前講故事便可見。這並不是趙普個人如何般傑出，這只是一個傳統的歷史習慣該如此，當如此，而趙普也如此了。那時相權雖低，我們仍該根據歷史事實，不能單憑自己想象，罵中國傳統政治全是帝王專制與獨裁。而且宋王室家訓相傳，要儘量優假士人，不許開誅戮朝官之戒。而北宋諸帝，也比較無暴虐，無專擅。宋代制度之缺點，在散，在弱，不在專與暴。直到南宋寧宗時，已快亡國，皇帝時時下手條，當時稱爲御札，還激起朝臣憤慨，說事不出中書，是爲亂政。可見宋代相權，還有它傳統客觀的地位。我們此刻只根據歷史來說宋不如唐，所謂宋代宰相失職，一切仍是制度問題。並不是只有皇帝專制，更不要制度。
丁、諫垣與政府之水火
現在再講到宋代的監察官：其先在漢代，監察權由副宰相御史大夫來行使。當時御史大夫的監察範圍，外面是中央地方內外百官，內面是王室和宮廷，全屬御史大夫監察權所及。御史中丞是一個副御史大夫，這是專門監察王室和宮廷的，也可說是監察皇帝的。另一御史丞，則監察政府，不論中央地方都在內。故就職權分配言，御史大夫是宰相的耳目或副手。宰相發命令，副宰相則幫他監察。那時宮廷和朝廷，既是一體受宰相之節制，自然監察權也要內及宮廷了。後來御史退出皇宮，單獨成爲御史臺，其職權便只限於監察政府，而沒有監察皇帝和宮廷的權。但政府官職中，還是有監察皇帝的，這叫做諫官。諫官也遠自漢代便有，如諫議大夫之屬，在漢屬光祿勳。就其官職名義，便是專叫他追隨皇帝，在皇帝近旁，專來諫諍和諷議皇帝的言行。光祿勳乃九卿之一，隸屬於宰相，則諫議大夫當然是宰相的下屬。及到唐代，此種諫官，都屬於門下省，和前面講過掌封駁的給事中同屬一機關，如諫議大夫、拾遺、補闕之類都是。大詩人杜甫就做過拾遺。這些官，階位並不高，亦無大權，但很受政府尊重。大抵是挑選年輕後進，有學問，有氣節，而政治資歷並不深的人充任。他們官雖小，卻可向皇帝講話。“拾遺”如東西掉了重新撿起，這是指皇帝遺忘了什麼，他可以提醒他。“補闕”是指皇帝有了什麼過失、要替他彌補。此外還有司諫、正言等，總之正名定義，他們都是專向皇帝諫諍過失的。唐制，皇帝朝見文武百官後，通常沒有特殊事情，很快就散朝。散朝後，皇帝另和宰相從容討論，這時候旁人不得參加，而門下省的諫官們獨在例外，他們常得隨從宰相參加列席。這因宰相有時有不便同皇帝直接講的話，卻可讓這些小官口裡講。皇帝若生氣，也無法直接對宰相。他們講的對，固然好，講錯了，也無妨大體。因爲他們的名義就是諫官，本來要他們開口講話。他們人微言輕，階位不高，講差話也自可願。所謂言者無罪，聽者足戒。有他們隨從在宰相身旁，宰相可免同皇帝直接衝突，而宰相要講的話，卻由他們口裡講了，這是政治上的一種技術問題。這些技術，當然也由於一種理想之需要而生。所謂理想需要者，便是君權相權間之調節。這一關係如下：
皇帝——宰相——諫官——
皇帝用宰相，宰相用諫官，諫官的職責是專門諫諍皇帝的過失。這和御史大夫不同。御史大夫是監察政府百官的，諫官不監察政府，他只糾繩皇帝。如是，若把諫官也看作是監察官，則中國歷史上之監察官，應分臺諫兩種。臺是指的御史臺。唐代的臺官，雖說是天子的耳目，而唐代的諫官，則是宰相的脣舌。御史監察權在唐代已離相權而獨立，但諫諍權則仍在宰相之手。這一制度，到宋代又變了。諫官本隸屬於門下省，而宋代則諫垣獨立，並無長官。換言之，這些諫官，現在是不直接屬於宰相了。而且宋制，諫官不準由宰相任用，於是臺官諫官同爲須由皇帝親擢了。本來諫官之設，用意在糾繩天子，並不是用來糾繩宰相，對皇帝才稱諫，而且諫官也明明是宰相的屬官。現在諫官脫離了門下省，就變成了禿頭的，獨立的，不隸屬於宰相了。而又是由皇帝所親擢，不得用宰相所薦舉，於是諫官遂轉成並不爲糾繩天子，反來糾繩宰相。於是御垣遂形成與政府對立之形勢。諫官本是以言爲值，無論什麼事什麼地方他都可以講話，不講話就是不盡職，講錯話轉是不要緊。而且這些諫官階位低，權柄小，只是些清望之官。本來就挑選年輕有學問有名望有識見有膽量能開口的才任爲諫官。他們講話講錯了，當然要免職，可是免了職，聲望反更高，反而更有升遷的機會。所以宰相說東，他們便說西，宰相說西，他們又說東。總是不附和，總愛對政府表示異見。否則怎叫諫官，怎算盡職呢？這一來，卻替政府設立了一個只發空論不負實責的反對機關。他們盡愛發表反對政府的言論，而且漫無統紀，只要是諫官，人人可以單獨發表意見。政府卻不能老不理他們的意見。這一風氣，是從宋代始，這也算是清議。清議總是政府的對頭。清議固然未必全不好，但政府總是有擎肘。諫官臺官漸漸變成不分。臺官監察的對象是政府，諫官諍議的對象還是政府，而把皇帝放在一旁，變成沒人管。做宰相的既要對付皇帝，又要對付臺諫，又如何得施展？
但上面所述，多半還是些人事，而非屬於制度。若論制度，宋代大體都沿襲着唐舊。只因宋初太祖太宗不知大體，立意把相權拿歸自己，換言之，這是小兵不放心大臣，這也罷了。他們種種措施，自始就不斷有人反對。但因宋初承襲五代積弊，社會讀書人少，學術中衰，反對的也只曉得唐制不如此而已，並未能通覽大局，來爲有宋一代定製創法。後來皇帝讀了書，懂得歷史，懂得政治，社會讀書人多了，學術中興，直到仁英神三朝，纔想把以前祖宗積弊，加以改革，但積勢已成，急切反不過來。范仲淹失敗在前，王安石失敗在後。宋神宗一意信任王安石，要他來變法，然而諫官與宰相互相對壘，互相水火。而當時的諫官，又不像現代西方的所謂反對黨。諫官是分散的，孤立的。他們的立場，好像是專在主持公議，並非爲反對政府。在道義的立場上，比近代西方的反對黨更有力。宰相不聽他們的話，他們就求去，去了名更大。另一人上來，還是依照前一人的主張，繼續反對。政府又不能不要這些官。這一制度，這一風氣，實在是難對付，結果便只有宰相求去。王荊公新政失敗，諫垣的不合作，自然是一原因。皇帝儘管信任宰相，也無法扭轉這局面。連皇帝加上宰相，依然無辦法，這是宋代制度特有的弱症。只要到後來，諫官鋒芒太兇了，鬧得太意氣，太無聊了，社會乃及政府中人，都討厭諫垣，不加重視，不予理會，於是諫官失勢，然而權*臣又從此出頭了。無制度的政府，哪能有好施爲，哪能有好結果。
戊、宋代地方政府
宋代制度，一面是相權衰落，另一面則是中央集權。講到中國的地方行政，只能說是漢代好，唐代比較還好，宋代就太差了。
宋代地方政府分三級。最高一級稱路，相當於唐代之道。中一級是府、州、軍、監，相當於唐代之州府。最低一級仍是縣。最先分十五路，後來分成二十多路。自五代以來，地方行政長官全屬軍人。宋太祖杯酒釋兵權，把各將官的兵權削了，武臣不再帶兵，自然也不準再管地方民政。這些勳臣武官，也在長期混亂中厭倦了，覺悟了，不再爭持。他們僅擁一官號，中央替他們在首都供給了大的宅第，豐厚的俸祿，叫他們安住下來。比如你是江蘇督軍，中央還是保留你江蘇督軍的名銜，但請你在中央住着。江蘇省的事，另外派人去，派去的則是一位文臣了。這就叫知某州事，知某府事。這些知州知府，本來另有官銜，都是中央官，帶着一個知某州某府事的臨時差遣。他的本職還是一中央官，而暫去管某州某府的事。嚴格說來，這些還是人事，非制度。但直到清代，知縣知府卻變成正式官名了，這實在是不合理的。若正名定義來講，則宋代根本無地方官，只暫時派中央官員來兼管地方事，那在制度上豈不更不合理嗎？在唐代，各道首長是觀察使，照名義，觀察使是由御史臺派出去考察地方行政的，也並不是正式的地方行政長官。可是後來漸漸變成地方首長了。這在唐代已講過。到宋代又變了。這些官，在宋代又稱監司官，每一路共有四個監司官，普通成爲帥、漕、憲、倉。“帥”是安撫使，掌一路兵工民事，領軍旅禁令，賞罰肅清。“漕”是轉運使，掌財賦，領登耗上供，經費儲積。“憲”是提刑按察使，掌司法，領獄訟曲直，囚徒詳復。“倉”是提舉常平使，掌救恤，領常平義倉，水利斂散。這四個就等於都不是地方長官，而是中央派到地方來監臨指揮地方的。在唐代的州縣，只要奉承一個上司，即觀察使，而宋代則要奉承四個上司，即帥、漕、憲、倉，那可想地方官之難做了。此四司中，以漕使，即轉運使爲最重要。地方財政，都在他手，他須把地方全部財富轉運到中央去。在唐代，地方收入，一部分解中央，另一部分保留在地方。宋代則全部解中央，地方更無存儲。平常就很艱苦，臨時地方有事，更是不可想象。所謂宋代的中央集權，是軍權集中，財權集中，而地方則日趨貧弱。至於用人集中，則在唐代早已實行了。惟其地方貧弱，所以金兵內侵，只中央首都（汴京）一失，全國瓦解，更難抵抗。唐代安史之亂，其軍力並不比金人弱，唐兩京俱失，可是州郡財富厚，每一城池，都存有幾年的米，軍裝武器都有儲積，所以到處可以各自爲戰，還是有辦法。宋代則把財富兵力都集中到中央，不留一點在地方上，所以中央一失敗，全國土崩瓦解，再也沒辦法。
二、宋代考試製度
宋代考試製度，大體也沿襲唐代，細節雖有出入，我們可以略去不講。但宋代科舉所獲影響，卻與唐代不同。第一是唐代門第勢力正盛，在那時推行考試，應考的還是有許多是門第子弟。門第子弟在家庭中有家教薰染，並已早懂得許多政治掌故，一旦從政，比較有辦法。如是積漸到晚唐，大門第逐步墮落，應考的多數是寒窗苦讀的窮書生。他們除卻留心應考的科目，專心在文選詩賦，或是經籍記誦外，國家並未對他們有所謂教育。門第教訓也沒有了，政治傳統更是茫然無知。於是進士輕薄，成爲晚唐一句流行語。因循而至宋代，除卻呂家韓家少數幾個家庭外，門第傳統全消失了。農村子弟，白屋書生，偏遠的考童，驟然中式，進入仕途，對實際政治自不免生疏扞格，至於私人學養，也一切談不上。
其次，唐代考試，有公卷通榜之制。所謂公卷，是由考生把平日詩文成績，到中央時，遍送政府中能文章有學問的先進大僚閱看。此輩先進，看了考生平日作品，先爲之揄揚品第，在未考以前，早已有許多知名之士，獲得了客觀的地位。通榜是考後出榜，即據社會及政府先輩輿論，來拔取知名之士，卻不專憑考試之一日短長。甚至主考官謙遜，因其不瞭解這一次考場中的學術公評，不自定榜，而倩人代定榜次，並有倩及應考人代定，而應考人又自定爲榜首狀元的。但此等事在當時反成嘉話，不算舞弊。本來考試是爲國家選拔真才，明白的此項制度之主要精神與本原意義，又何必在細節上一一計較。但有些人便要藉此制度之寬大處作弊，於是政府不免爲要防弊而把制度嚴密化。這是一切制度皆然的。但制度逐步嚴密化，有時反而失卻本義，而專在防弊上着想。宋代考試製度，是遠比唐代嚴格了，那時則有糊名之制，所憑則真是考試成績。其實考試成績，只是一日之短長，故有主考官存心要錄取他平日最得意的門生從學，而因是糊名，尋覓不出該人之卷，而該人終於落第的。如是則考試防制嚴了，有時反得不到真才。
又唐代考試在禮部，分發任用在吏部。禮部及第，未必即獲任用，因而仍多經各衙門首長闢署，在幕府作僚吏，而藉此對政事卻先有了一番實習。宋代則因經歷五代長期黑暗，人不悅學，朝廷刻意獎勵文學，重視科舉，只要及第即得美仕，因此反而沒有如唐代般還能保留得兩漢以來一些切實歷練之遺風美意。這些都是宋代考試製度之缺點。總之考試製度在宋代時更重要了，更嚴密了，但並非更有真效。但因政府積年提倡，社會學術空氣又復活了。於是有許多人出來想把此制度改革。第一是想把學校教育來代替考試，這是最關重要的。考試只能選拔人才，卻未能培養人才。在兩漢有太學，在唐代有門第，這些都是培養人才的。社會培養出人才，政府考試始有選擇。宋人頗想積極興辦教育，這是不錯的。但此非咄嗟可望。第二是想把考試內容改變，不考詩賦，改考經義。這一層用意亦甚是。人人學詩賦，風花雪月，用此標準來爲政府物色人才，終不是妥當辦法。但改革後卻所得不償所失，考經義反而不如考詩賦。王荊公因此嘆息，說本欲變學究爲秀才，不料轉變秀才爲學究。這裡面利弊得失之所以然，此刻不擬詳說了。由於上述，可見每一制度也必待其他情況之配合。若其他情況變了，此項制度之功效及性能亦將隨之而變。惟無論如何，考詩制度，是中國政治制度中一項比較重要的制度，又且由唐迄清綿歷了一千年以上的長時期。中間遞有改革，遞有演變，積聚了不知多少人的聰明智力，在歷史進程中逐步發展，這決不是偶然的。直到晚清，西方人還知採用此制度來彌縫他們政黨選舉之偏陷，而我們卻對以往考試製度在歷史上有過千年以上根柢的，一口氣吐棄了，不再重視，抑且不再留絲毫姑息之餘地。那真是一件可詫怪的事。幸而孫中山先生，重新還把此制度提出，列爲五權之一，真如寶器拋擲泥土，重新撿起。但我們對此制度在歷史上千年來之長期演變，依然多不加意研究。好像中國歷史上的考試製度，依然還只是我們獨有的黑暗專制政治下面的一種愚民政策。今天再來推行考試製，是另外一會事，總像不願與歷史傳統下的考試製度發生關係般。這實在是我們的一種成見，非真理。惜乎我們這一番講演，對此制度也不能再單獨地詳說了。
三、宋代賦稅制度
宋代賦稅制度，大體也是由唐代兩稅制沿下，我們不再詳講。只講一點較重要的。本來兩稅制度，把一切賦稅項目，都歸併了，成爲單一的兩稅。租庸調是三個項目分列的，對田地有租，對丁役有庸，對戶籍有調。讓我們眼前淺顯舉例，譬如臺灣徵入農田米穀這是租。要臺灣民衆義務服役，修機場道路水利工程之類這是庸。糖是臺灣土產，政府要臺灣一地貢獻多少糖，由民間攤派，按家分出，這是調。兩稅法則把這三項全併入了田租，因此田租額增高了。政府收取田租之後，如要修機場築道路，應由政府出錢自僱工役。如政府需要糖或其他物品，也應由政府出錢自買。政府向民間收稅，則全歸入一個項目下。這樣過了多少年以後，這辦法便出了毛病。晚唐時代軍事時起，軍隊到了一地方，抑就要民衆幫忙如修路之類，又要徵發地方特產，如臺灣出糖，別處軍隊到臺灣來，便不想自己買糖，卻向民間要。他們認爲這些是向來如此，他們卻忘了原來這些庸與調早已包括劃並在兩稅裡，把民間田租加重了，現在又要地方出勞役，出土貢，那豈不是民衆又增加了負擔嗎？這一種可有的流弊，在唐代改行兩稅制時，早有人說到，因當時單圖稅收便利，信不及，到後來卻逐步實現了。更重要的還有一點。在漢代，中國本有地方自治組織，其首領稱三老，三老之下有嗇夫遊徼。三老是掌教化的，嗇夫主收田租，遊徼管警察盜賊。他們都代表地方，協助政府。這一制度，到隋唐便沒有了，變成有名無實。到了五代時候，軍隊每到一地方，要地方出力役，出貢調，那些本來早不在國家規定的制度裡，於是臨時就得找地方領袖，向他們要房子，要稻草，要馬料，要用具，要壯丁，要給養。這明知道不好辦，但也得勉強辦。軍隊常川來往，這些地方領袖，就變成專是對上辦差。地方行政官卻感到有此一種人，又省事、又易督責，於是即使地方上沒有這樣人，也硬要舉出一個兩個來。軍隊像水一樣地流，到了某地就要派差，所以辦差的辦上三五年，傢俬就垮了。一個垮了，再找另一個。以後即使沒有軍隊需索，地方長官也依然沿着舊習，仍要地方照常辦差，這樣就變成地方又多了一筆負擔。而更壞的是使地方上沒有一個能興旺的家，興旺了，派差便輪到他。這是宋代之所謂差役法。宋代之差役，也如秦代之戍邊，都是由前面歷史沿襲下來，政府沒有仔細注意，而遂爲社會之大害。王荊公變法，始訂出免役錢的辦法來。由政府規定，叫地方出錢，每家攤派，如此可免地方上私家爲政府辦公差破產之苦。但這件事引起了很大的爭論，因爲要民衆攤出免役錢，豈不又要增重民衆的負擔？但王荊公的主張，認爲政府既不免要向地方需索，與其擇肥而噬，是一家一家排着次第破產，不如平均攤派，爲害轉輕。以後司馬溫公做宰相，他對荊公新法，一切反對，因要恢復差役，其時荊公已退休在南京，聽得此消息，他說：“這件事還能反對嗎？”可見荊公對此制度之改革是確有自信的。蘇東坡原來也反對免役法，但後來對司馬溫公主張復役又反對了。溫公力主執行，東坡對他說：“從前我們反對王安石不許人有異議，爲什麼你執政了，又不許別人有異議呢？”但溫公終於不聽，旁邊跑出來一個蔡京，他挺胸力保說我三個月可以把差役法辦成，結果終於給他辦成了。但是後來驅逐溫公舊黨重行新辦法時，即是這個蔡京。現在大家都知道蔡京是個壞人了，在當時連司馬溫公也認他是好人。我們專憑此一制度之變動與爭執，可見要評定一制度之是非得失利害分量，在當時是並不容易的。而人物之賢奸則更難辨。但蔡京害了溫公尚淺，他害了荊公卻深。因他後來主張新法，把宋朝弄壞了，後世遂連荊公都罵作小人，豈不是蔡京連累了王荊公遭受此不白之冤？但王荊公的免役法，則直到清代，直到今天，中國社會便一向不再有力役了。然而正因爲沒有役，人口就不要詳密計算。中國政府的戶口冊子，宋代有，明代有，清代開始有，後來逐漸沒有了。即便宋明兩代有，也不覺重要，因而不甚可靠了。王荊公的免役法，還得人人出錢免役，明代有一條鞭法，又把丁稅歸到田租裡，便不看重人丁了。到清代中葉以後，有地丁攤糧永不增賦之令，於是便不要丁冊了。然而這樣一來，變成只有土地與政府發生了直接關係，人口與政府卻像沒有直接關係了。一個國民，只要沒有土地，不應科舉考試，不犯政府法令，甚至他終身可以與國家不發生絲毫直接關係，這又豈是中國政治上歷來重看輕徭薄賦制的理想者所預期而衷心贊成的呢？
四、宋代兵役制度與國防弱點
宋代軍隊分兩種，一稱禁軍，一稱廂軍。宋代兵制算是中國歷史上最壞的兵制了，然而也有其因緣來歷，我們仍不能過分來責備宋人。在唐末五代時，藩鎮驕橫，兵亂頻仍，當時社會幾乎大家都當兵，讀書人像要沒有了。開頭軍隊還像樣，以後都變成了老弱殘兵。軍隊不能上陣打仗，便把來像罪犯般當勞役用。其時凡當兵的，都要面上刺花字，稱爲配軍，防他逃跑。如《水滸傳》裡的宋江武松一類人，臉上刺了字，送到某地方軍營中當兵做苦工，人家罵他賊配軍，這是遠從五代起，直到宋朝，沒有能徹底改。這樣的軍隊，當然沒有用。其實這些軍隊，在漢是更役，在唐則是庸。而宋代之所謂役，在漢代卻是地方自治之代表。此種轉變，極不合理。只因積重難返，宋太祖也只能在這種軍隊中挑選一批精壯的，另外編隊，就叫禁軍。禁軍的挑選，身長體重都有規定，起先用一個活的兵樣，後來用木頭做成一人樣子，送到各地方各隊伍，合這標準的，就送中央當禁軍。因此禁軍比較像樣。不合這標準的，留在地方作廂軍。廂是城廂之義，廂軍是指駐在各地方城廂的。這些兵，並不要他們上陣打仗，只在地方當雜差。地方政府有什麼力役，就叫他們做。照理，宋代開國第一件該做的事，便是裁兵復員，而宋代卻只照上面所說的這樣裁，至於復員則始終復不了。這也因宋代得天下，並未能真個統一了全國，他們的大敵遼國，已經先宋立國有了五十多年的歷史。所謂燕雲十六州，早被石敬瑭割贈遼人。當時察哈爾、熱河、遼寧乃及山西、河北的一部分疆土，都在遼人手裡。北方藩籬盡撤，而宋代又建都開封，開封是一片平地，豁露在黃河邊。太行山以東盡是個大平原，騎兵從北南下，三幾天就可到黃河邊。一渡黃河，即達開封城門下。所以宋代立國是沒有國防的。倘使能建都洛陽，敵人從北平下來，渡了河，由現在的隴海線向西，還需越過鄭州一帶所謂京索之山，勉強還有險可守。若從山西邊塞南下，五臺山雁門關是那裡的內險，可算得第二道國防線。要一氣衝到黃河邊，還不容易。所以建都洛陽還比較好。若能恢復漢唐規模，更向西建都西安，那當然更好。但宋太祖爲何不建都洛陽西安，二偏要建都開封呢？這也有他的苦衷。因爲當時國防線早經殘破，燕雲失地未復，他不得不養兵。養病要糧食，而當時的軍糧，也已經要全靠長江流域給養。古代所謂大河中原地帶，早在唐末五代殘破不堪，經濟全賴南方支持。由揚州往北有一條運河，這不是元以後的運河，而是從揚州往北沿今隴海線西達開封的，這是隋煬帝以來的所謂通濟渠。米糧到了開封，若要再往洛陽運，那時汴渠已壞。若靠陸路運輸，更艱難，要浪費許多人力物力。宋代開國，承接五代一般長期混亂黑暗殘破的局面，沒有力量把軍糧再運洛陽去，長安一片荒涼，更不用提。爲要節省一點糧運費用，所以遷就建都在開封。宋太祖當時也講過，將來國家太平，國都還是要西遷的。
在當時本有兩個國策，一是先打黃河北岸，把北漢及遼打平了，長江流域就可不打自下。這個政策是積極進取的，不過也很危險。假使打了敗仗，連退路都沒有。一個是先平長江流域，統一了南方，再打北方，這個政策比較持重穩健。宋太祖採了第二策，先平南方，卻留着艱難的事給後人做。所以宋太祖臨死，聽他母親話，傳位他弟弟趙匡義，這是宋太宗。太宗即位，曾兩次對遼親征，但都打了敗仗。一次是在今北平西直門外直去西山頤和園的那條高粱河邊上交戰，這一仗打敗，他自己中了箭，回來因創死了。在歷史上，這種事是隱諱不講的。只因宋代開國形勢如此，以後就不能裁兵，不能復員，而同時也不敢和遼國再打仗。因爲要打就只能勝，不能敗。敗了一退就到黃河邊，國本就動搖。在這種情形下，宋代就變成養兵而不能打仗，明知不能打仗而又不得不養兵。更奇怪的，養了兵又不看重他們，卻來竭力提倡文治。這也未可厚非，宋代就因刻意提倡文治，才把晚唐五代一段中國歷史的逆流扭轉過來了。在宋人只想把這些兵隊來抵禦外患，一面提倡文治，重文輕武，好漸漸裁抑軍人跋扈，不再蹈唐末五代覆轍。因此上養兵而愈不得兵之用，以後就愈養愈多。《水滸傳》說林沖是八十三萬禁軍教頭，實際上太祖開國時只有二十萬軍隊，太宗時有六十六萬，到仁宗時已經有了一百二十五萬。所以王荊公變法行新政，便要着手裁兵。裁兵的步驟，是想恢復古代民兵制度，來代替當時的傭兵。但民兵制度，急切未易推行到全國，遂有所謂保甲制，先在黃河流域一帶試行。保甲就是把農民就地訓練，希望臨時需要，可以編成軍隊，而又可免除養兵之費。
論到募兵制，本來也非全要不得。在某種地方某種情形下，募兵也很有用。但須有一確定的敵人做目標，而且非打不可，在幾年內，定要把敵人解決，在這種情形下，募兵可以刻意訓練，及鋒而試，或許比全國皆兵制還好些。東晉的北府兵便是募兵，也曾建了奇功。但宋代的國防精神是防禦性的，不敢主動攻擊，用意始終在防守。把募兵制度與長期的防守政策相配合，這卻差誤了。一個士兵募了來，輕易不脫行伍，直養到六十歲，還在軍隊裡，其間只有二十歲到三十歲這十年可用。三十歲到六十歲這三十年，他已老了。而且在軍伍十年，精神也疲了。這樣的軍隊，有名無實，於是只有再招新的。因此軍隊愈養愈多，紀律又不好。隊伍多了，雖不易捍禦外侮，卻很能引起內亂。宋人最怕唐末五代以來的驕兵悍卒，但宋代依然是兵驕卒悍。國家不能不給他們待遇，而且須時時加優，否則就要叛變。政府無奈何，加意崇獎文人，把文官地位提高，武官地位抑低。節度使閒來沒事做，困住在京城，每年冬天送幾百斤薪炭，如是種種，把他們養着就算。養了武的又要養文的，文官數目也就逐漸增多，待遇亦逐漸提高。弄得一方面是冗兵，一方面是冗吏，國家負擔一年重過一年，弱了轉貧，貧了更轉弱，宋代政府再也扭不轉這形勢來。
在宋太祖時，因防兵卒驕惰，又規定禁軍分番戍守之制。地方兵廂軍是擺着無用的，各邊防守，全須派中央禁軍去。但亦不讓其久戍，譬如今年戍河北的，隔一年調中央，又隔些時再調到山西。這又與漢唐戍兵退役不同。宋代是沒有退役的，不在邊防，即在中央，仍是在行伍中。如是則一番調防，在軍人只感是一番勞動，因此又要多送他們錢。因此宋代雖連年不打仗，而經費上則等於年年動員，年年打仗。軍隊老是在路上跑，並且又把將官和軍隊分開了，軍隊一批批調防，將官還是在那裡不動。如是則兵不習將，將不喜兵。這也是怕軍人擁兵自重，然而緩急之際，兵將不相習，也難運用。所以整個宋代，都是不得不用兵，而又看不起兵，如何叫武人立功？宋代武將最有名的如狄青，因其是行伍出身，所以得軍心，受一般兵卒之崇拜，但朝廷又要提防他要做宋太祖第二，又要黃袍加身，於是立了大功也不重用，結果宋代成爲一個因養兵而亡國的朝代。
然而宋代開國時，中國社會承襲唐末五代，已飽受軍人之禍了，所以宋代自開國起就知尚文輕武。宋太祖臨死有遺囑告訴他後人說：你們子孫相傳，絕對不能殺一個讀書人。他們牢守此家訓，都知尊重文臣士大夫。直到南宋，還是守着不殺士大夫的遺訓。豈止不殺，宋王室實在是懂得優獎文人的。因此過了百十年，能從唐末五代如此混亂黑暗的局面下，文化又慢慢地復興。後代所謂宋學——又稱理學，就是在宋興後百年內奠定基礎的。這一輩文人，都提倡尊王攘夷，明夷夏之分，又提倡歷史傳統，所以中國還能維持，開闢出自宋以下的下半部中國史，一直到現在。正因宋代人那樣尚文輕武，所以好鐵不打釘，好男不當兵的話頭，也就從那時傳下來。我們今天從歷史上平心評論，只能說宋代人爲了補救唐代人的毛病，而並沒有完全把毛病糾正過來，我們卻不能輕怪宋人。須知有許多毛病，還該怪唐代人。唐代窮兵黷武，到唐玄宗時，正像近代所謂的帝國主義，這是要不得的。我們只能說羅馬人因爲推行帝國主義而亡國，並且從此不再有羅馬。而中國在唐代窮兵黷武之後仍沒有垮臺，中國的歷史文化依然持續，這還是宋代人的功勞。我們不能因他太貧太弱，遂把這些艱苦一併抹殺。
再說到國防資源問題，這也是宋代一個最大的缺憾。中國的地理形勢，到了黃河流域，就是大平原。一出長城，更是大平原。所以在北方作戰，一定得要騎兵。而中國之對付北方塞外敵人，更非騎兵不可。而騎兵所需的馬匹，在中國只有兩個地方出產。一在東北，一在西北。一是所謂薊北之野，即今熱察一帶。一是甘涼河套一帶。一定要高寒之地，才能養好馬。養馬又不能一匹一匹分散養，要在長山大谷，有美草，有甘泉，有曠地，才能成羣養，才能爲騎兵出塞長途追擊之用。而這兩個出馬地方，在宋初開國時，正好一個被遼拿去，一個被西夏拿去，都不在中國手裡。與馬相關聯的尚有鐵，精良的鐵礦，亦都在東北塞外，這也是宋代弱徵之一。王荊公行新法，一面想訓練保甲，一面又注意到養馬。但在中國內地養馬不方便，據當時人估計，養一匹馬所需的土地，拿來種田，可以養活二十五個人，這是在農業社會裡要準備戰爭一大缺點。王荊公不得已，定出保馬政策，讓民間到政府領馬養。把馬寄養在私家，一匹一匹分散養，平時民間可以利用領養之馬，遇到戰爭需要，在臨時集合。這種事，民間當然情願做，領一匹馬來，平時作牲口用，卻不曉得馬在溫溼地帶飼養不易，很容易生病死亡。但馬死了要賠錢，於是農民把養馬看作苦事。政府卻要挨派，於是保馬變成一秕政。其實這一方法，縱使推行有效，遇到戰事，一羣羸弱之馬，也未必真有用。在這一制度上，也可告訴我們宋代國防上所遭遇的大難題。
再說當時長城內險，自居庸關到山海關一帶，都已在遼人手裡，遼人倘向南衝來，又怎樣辦呢？真宗時澶淵之盟，即由此形勢下逼成。自宋遼兩國講和以後，宋朝的國防形勢是很可憐的。兩國既不正式開戰，中國人也不好正式佈置邊防。只獎勵民間種水田，多開渠道，於渠旁多植榆楊。萬一打仗，可以做障礙，稍稍抵禦遼人之大隊騎兵。這可說是無法中的辦法。這真是極頂可憐的辦法。但這辦法縱可憐，遼人也懂得，還是時時不許中國開溝渠，種水田。又在冬令時，放隊四出小掠，把中國邊境農村燒殺破殘了，讓中國永久不能有沿邊的防禦線，他們可以隨時入侵，如是威脅着中國只好保持和議。算只有山西一面，太原向北，還有一道雁門關內險，這就是楊家將楊老令公楊六郎等守禦的一條線。不過這是次要的一線，主要的還是在河北。此線無險可守，主要的國防線算是拒馬河，亦在涿州附近，這是宋代中國不得已的一條可憐的國防線。由此一退下來，就直扣首都開封之國門。再退始是淮南北丘陵地帶，漸漸和黃河流域中原大平原不同。至於過了長江，形勢更不同。所以南宋還能守江淮。這是宋代國防上的先天弱點，我們也不能一一怪宋人。自然，宋代弱能出一個大有爲之主，就國防根本條件論，只有主動地以攻爲守，先要大大地向外攻擊，獲得勝利，才能立國，才能再講其他制度。現在是以防禦來保國家，而且是一種劣勢的防禦，遲早總要失敗，再遷就這一形勢來決定其他制度，自該無一是處了。其實中國自古立國，也沒有不以戰鬥攻勢立國的。秦始皇帝的萬里長城，東起大同江，西到甘肅蘭州黃河鐵橋，較之宋代這一條拒馬河，怎好相提並論呢？況且縱使是萬里長城，也該採用攻勢防禦。所以終於逼出漢武帝的開塞出擊。宋代軍隊又完全用在消極性的防禦上，這固然是受了唐代的教訓深，才矯枉過正至於如此。進不可攻，退不可守，兵無用而不能不要兵，始終在國防無辦法狀態下支撐。幸而還是宋代人特別重視讀書人，軍隊雖未整理好，而文治方面仍能復興，以此內部也還沒有出什麼大毛病。其大體得失如是。
第四講明代
一、明代的政府組織
甲、明代之中央政府
明代是中國近代史的開始時期，同時也是世界近代史的開始時期。從明迄今，六個世紀，五百多年，西方歐洲走上一個新的近代史階段，中國也復如是。明以後接着就是清，我們要了解清代，該先了解明代，現代中國大體是由明開始的。可惜的是西方歷史這一階段是進步的，而中國這一階段則退步了，至少就政治制度來講，是大大退步了。
倘使我們說，中國傳統政治是專制的，政府由一個皇帝來獨裁，這一說法，用來講明清兩代是可以的。若論漢、唐、宋諸代，中央政府的組織，皇權相權是劃分的，其間比重縱有不同，但總不能說一切由皇帝專制。到了明太祖洪武十三年，據正史記載，因宰相胡維庸造反，明太祖受了這個教訓，從此就廢止宰相，不再設立。他並說以後他的子孫也永遠不準再立宰相。所以明代政府是沒有宰相的，清代也沒有。所以我們說，中國傳統政治，到明代有一大改變，即是宰相之廢止。
沒有宰相了，又怎樣辦呢？從前唐代是三省分職制。一箇中書省，一個門下省，一個尚書省。到了宋代，門下省退處無權，給事中大體也如諫官般，變成和宰相對立，很少能對詔諫行使封駁權。其時的宰相，則只是一中書省。自元迄明，中書省還是正式的宰相。直待明太祖把中書省廢去，只留中書舍人，僅是七品小京官，其職守等於一書記。在唐代，中書舍人是代擬詔敕的，現在只派成管文書與抄寫之職而止。給事中在明代也是七品，卻還有封駁權。中書門下兩省都廢了，只剩尚書省，但尚書令及左右僕射也不設了，於是尚書省沒有了長官，改由六部分頭負責，就叫做六部尚書，這是一種禿頭的尚書，在唐宋時，六部中每部的第一個司稱本司，如戶部有戶部司，吏部有吏部司，其餘禮、兵、刑、工各部均然。而尚書省則有尚書令，爲正長官。左右僕射爲副長官。現在明代則等於升本司爲部長，六部就只是六個尚書，變成一個多頭的衙門。六部首長，各不相屬。這些尚書都是二品大員，這已經是當時最高的官階了。
此外有一個都察院，是由御史臺變來的，專掌彈劾糾察。全國各事都在都察院監督之下。把都察院和六部合起來，並稱七卿。
七卿之外，還加一個通政司，一個大理院，則稱九卿。通政司管理章奏，全國中外一切奏章送給皇帝的，都歸通政司，這是一個公文出納的總機關。大理院主平反，一切刑法案件到最後判決不了，有什麼冤枉，都可以到大理院求平反。刑部尚書加上都察院和大理院，又叫做三法司，這都是司法機關，朝廷一切重大司法案件，就由三法司會審。
上述的九卿，實際上只前面七卿比較重要，後面兩個卿就不重要了。在這九卿之上，更無首長，所以明制是有卿而無公，成了一個多頭政府。刑部不能管吏部，吏部不能管戶部，政府諸長官全成平列，上面總其成者是皇帝。
武官則有大都督，全國有五個大都督府（唐朝有十六個衛），他們都只管出外打仗時帶着兵。至於徵調軍隊，一切動員工作，這是兵部的事，不在大都督職權內。
明代政府，經過這樣的改變，一切大權，就集中到黃帝。我們若把明代政府這樣的組織，來回頭和漢唐宋各代的傳統政府一比較，便知以前宰相職權在政府之重要。但明代雖說一切事權集中在皇帝，究竟還有歷史舊傳統，亦並不是全由皇帝來獨裁。有許多事，是必經廷推、廷議、廷鞫的。當時小官歸吏部尚書任用，大官則由七卿，九卿，或再加上外面的巡撫總督開會來公開推舉，這叫廷推。倘使有大事，各部不能單獨決定，也常由七卿，九卿公決，這叫做廷議。倘使有大的獄訟，三法司解決不了，也由七卿，九卿開會定獄，這叫做廷鞠。這一制度，本來漢代早就有，朝廷集議大事，屢見正史記載，可見一切事，還不是全由皇帝獨裁的。
再說給事中，他官階雖只七品，但在明代，也是一個很重要的官。明代給事中是分科的，依照尚書六部分六科。如戶部給事中，兵部給事中，禮部給事中，故又叫六科給事中。大抵這個人靜悉財政，便派做戶部給事中。那個人懂軍事，就派做兵部給事中。皇帝詔書必經尚書，始分部行下全國。此六科給事中仍可有封駁權。如關於財政問題，上面命令到了戶部，戶部給事中，就可參加審覈，發表意見，這好像現在西方政府中的專家智囊團。只要他們不同意，仍可原旨退還。而且給事中並無大官，可以各自單獨發表意見。遇到廷推、廷議、廷鞠，他們也可出席。一般說來，他們的意見是很受尊重的。若他們表示反對，在當時謂之科參。往往六部尚書因爲科參，束手無策，只有把原議擱下。這仍然是當時君權之一節限。
乙、明代內閣制度
然無論如何，在明代，一切事，總之是皇帝最後總其成。但皇帝一人當然管不盡這許多事，因此我們就得講一講皇帝的秘書處。明代皇帝的秘書處，當時稱爲內閣。秘書便是內閣大學士。因爲皇帝在宮裡辦公，他需要幾個秘書幫他忙，這些人的辦公地點在中極、建極、文華、武英四殿，還有文淵閣、東閣兩閣。這些處都在內廷，所以這些人就稱爲內閣學士或內閣大學士。內閣學士原本的官階只五品，而六部尚書是二品，可見內閣學士在朝廷上地位並不高。上朝排班，大學士的朝位班次也在尚書的下面。今且說這些大學士做些什麼事情呢？在太祖時，內閣學士不過像是皇帝的顧問，遇皇帝有不清楚的事，可以隨時問他們，聽他們意見，做皇帝之參考。奏章批答，從前是宰相的事，現在是皇帝的事。皇帝不能一一親自動筆，便口授大學士寫出，這所謂“傳旨當筆”。由皇帝吩咐下來，這事怎樣辦，那事怎樣批，他們只照皇帝意見寫下。所以照理，大學士不過是皇帝的私人秘書，政治大權還是在皇帝，不在大學士。
據當時統計，自洪武十七年九月十四日至二十一日，先後八日間，內外諸司送到皇宮裡的奏章，共有一千一百六十件。每件奏章裡，有講一件事的，也有講兩三件事的，共計有三千二百九十一件事。此因中國地方大，一切事集中到中央，中央政府所當預聞的事當然多。遠從秦始皇帝時，早已把天平秤着公文，兀自天天看到深夜不得息，何況到明代？那時，西方還沒有現代像樣的英、法諸國。西班牙、葡萄牙這些小國家，不論疆土那麼小，政治規模也簡單得可憐。這當然不能與中國比。試問當時偌大一個國家，件件事要經皇帝批覈，這當然很困難。我們試看北平故宮，前面三大殿，是朝會之所，後面如乾清宮等，由皇帝住宿。他天天要到前面來辦公，距離既相當遠，北平之氣候九月就結冰，次年二三月才解凍，早上天氣尤其冷。而中國政府傳統習慣，會議上朝，總要在日出前，早上天不亮就朝會，皇帝也須黎明即起，等到太陽出來便散會了。一般做官人，多半住宮城外，遠的如前門外騾馬市大街等處。早上跑進皇宮有很遠的一段路，騎着一匹馬，帶着一個僕人，掌一盞燈籠，四更五更就要去。到了紫禁城，還得下馬，仍準騎馬的只有少數幾個人。一律須先到朝房，靜候皇帝上朝。皇帝出來，天還沒大亮，遇到天氣寒冷，那時也沒有近代的防寒設備。火爐很簡陋，生些炭火，不過擺擺樣子而已。明制一天有三次朝，稱早朝、午朝、晚朝，如實則皇帝要三次出面見羣臣及民衆。明制常朝有兩種：一叫御殿，一叫御門。御殿又稱內朝，是在大殿內朝會議事。御門是到奉天門，就在陽臺上，讓老百姓也可以見面說話。現在西方國家有什麼大集會，還有在陽臺上講話的風氣，我們稱這是一種民主政治的精神，其實清朝故宮的午門，就是與被皇帝和民衆見面的陽臺，不過這種制度清朝沒有行，但明朝卻有。皇帝一天要上朝三次，多少的麻煩。明太祖是開國皇帝，天下是他打來的，以前他是皇覺寺和尚，掃地挑水也幹過，他有這樣精力，可以做獨裁的皇帝。明成祖也還是親手打天下，他是封出去的王，從北京打到南京來篡了皇位，他也有精力可以親裁庶務。再下去的兒孫，生長在深宮，精力逐代萎縮，便不能這樣做。甚至不能天天出來上朝見羣臣。今天不上朝，明天事情就接不上。事情接不上，不能叫文武百官在那裡老等着，也不能羣臣們說了話，皇帝無辭可答。後來皇帝便只有偷懶，把政權交付與內閣，閣權慢慢地重起來。
不過閣權雖重，而他們的官階還是低，仍只五品，因此通常內閣大學士都由尚書兼，這樣一來，內閣學士地位雖不高，尚書地位是高的。同時也和宋代般，他們都有經筵講官。經筵講官，是教皇帝或太子讀書的，那是皇室的老師。由曾任這些官職的人來兼內閣大學士，自然和皇帝關係是既尊且親了。所以明代的大學士（皇帝私人秘書）以六部尚書（政府行政長官）和曾任經筵講官（皇帝的老師）的來兼任，他們的地位就尊嚴了。然而明朝大學士的官銜，卻始終是某部尚書兼某殿（閣）大學士，譬如兵部尚書兼武英殿大學士之類，他的本官還是尚書，大學士還是一兼職。直到明代亡國，大學士還是一個五品官。不過上朝時，他以尚書身份而兼大學士，已經是站在其他尚書的前面了。然照制度正軌論，他之所以尊，尊在其本官，不尊在其兼職。所以明代內閣大學士，就官制論，絕對不能和漢唐宋時代的宰相地位相比論。
然而明代大學士，他在官職上的地位雖然低，他在政府裡的權任卻很高。因爲一切奏章，政事，看詳批答，都要經他們手。太祖、成祖時代，皇帝自己處決事情，口頭吩咐大學士代筆，大學士自然只如一秘書。後來皇帝年輕不懂事，事事要諮詢大學士意見。而且皇帝因於自己不懂事，也怕和大學士們時常見面，內外一應章奏，現由大學士看過，拿一張小籤條，寫出他們意見，附貼在公事上，送進宮裡，在由皇帝細閱決定，這在當時叫做“條旨”，就是向皇帝分條貢獻意見的意思。又稱“票擬”，是說用一個小條子（即票）擬具意見，送皇帝斟酌。待皇帝自己看過，拿這條自撕了，親用紅筆批下，名爲“批紅”，亦稱“硃批”。批好拿出去，這便是正式的諭旨。在唐代，一切政令由宰相擬定，送皇帝畫敕。在宋代，是宰相向皇帝上箚子，先得皇帝同意或批改，再正式擬旨。現在明代，則一切詔令，皆出皇帝親旨，大學士只替皇帝私人幫忙，全部責任在皇帝。而皇帝失職，卻並無辦法，算只有給事中有時可以封駁。給事中究竟是太小的官位，哪能拗得過皇帝。所以明代制度，可以說是由皇帝獨裁了。不過碰到大事情，皇帝還是要到文華殿、武英殿來同那批大學士當面商量，只小事情不重要的，由內閣寫了條子送進皇宮給皇帝慢慢地批。
但我們應知明代的天下，將近三百年之久，最初是皇帝親自在內閣，後來有些皇帝不常到內閣，由內閣條旨票擬送進去批。甚至有幾個皇帝則長久不管事，因不管事而更不能管事，就變成怕見大臣了。於是經年累月，不再到內閣，一切公事都要送進宮裡去。最有名的就是萬曆皇帝明神宗，他做了幾十年皇帝，有二十幾年沒有上過朝，政府裡大臣都沒有見過他一面。當時人傳說他抽大煙，真假不知，不過這也很可能。自憲宗成化以後，到熹宗天啓，前後一百六十七年，皇帝也都沒有召見過大臣。但我們也不能盡怪這些皇帝的不好，因他們精力、智力有限，天天困在深宮，而要處決一應國家大事，這何等的不容易。無怪他們要怕事偷懶，避不上朝。我們只該怪明太祖訂下那制度的不好。即是廢宰相而由皇帝來獨裁政事，那一制度確實在要不得。
現在再說皇帝和內閣日常不見面，於是皇帝和內閣中間的接觸，就多出一重太監上下其手的機會。皇帝有事交付與太監，再由太監交給內閣。內閣有事，也同樣送太監，再由太監上呈與皇帝。這樣，太監就慢慢地弄了權。甚至皇帝嫌麻煩，自己不批公事，私下叫太監批。批紅的實權，落到太監手裡，太監變成了真皇帝，掌握政府一切最高最後的決定權。遇到太監懶批的，便把來當作包魚包肉的廢紙用。這種黑暗腐敗，在歷史上，只有明代有。太監領袖稱司禮監，明代政制最壞時，私禮監便是真宰相，而且是真皇帝。當初太祖定製，一面廢去宰相，一面卻也預防到太監預聞政事的可能。故在洪武十七年，鑄了一塊“內臣不得干預政事”的鐵牌，掛在宮門裡。可見太祖心裡盡明白，廢了宰相，由皇帝來獨裁，太監接近皇帝，易於得弄權。正如漢武帝把相權攬在宮裡，也預知嗣皇帝幼小，容易招致皇太后預政，所以要先把母后賜死。這些可有之流害，他們也是想到的，然而明太祖規定不準立宰相，這是他後人遵守了，始終沒有敢違背。至於不準太監干預政事，他後人卻沒有遵守。明代太監預政，就比任何朝代干預得厲害。這哪裡是太祖始料所及呢？
在這種情形下，外面弄得沒辦法，內閣學士若真要做點事，也必須先勾結太監。因爲內閣見不着皇帝面，非結合太監，一切政事便透不上最高層。明代有名內閣大學士張居正，這是近人所推中國歷史上大政治家之一個，但他也只能結合太監，才能攬實權。在神宗萬曆還沒有做皇帝時，張居正就是神宗的師傅。神宗做了皇帝，張居正是當朝皇帝老師，而且又是內閣大學士。然而先生見不到學生面，大學士照政制論，是無法主持政令的。於是張居正只有同司禮監勾結，他才能舒展抱負，來策動當時的政事。但當時朝臣大家都反對張居正，說他不像前朝宰相，不是政府正式的行政首長，不該弄權專政。這批評實在也不錯。當時尚書六部纔是政府最高行政長官，他們只須聽命於皇帝，並不須聽命於內閣。若內閣和六部發生意見，六部可以說：你不是宰相，不是大臣，不該管我們的事。不該管的事而管，不該攬的權而攬，此是權臣，非大臣。權臣弄權與大臣當權，在中國傳統政治觀點上是大有分別的。大臣是在當時的制度上有他正當的地位的。在中國傳統制度下，宰相無事不該問，無權不該把。他不問事，不當權，是失職，是無能。並非宰相，而問事攬權，是奸臣，是權臣。權臣弄權，這是違反國法的，也是違反政治上的傳統道德的。然而明代的制度，則根本沒有一個正式的宰相。六部尚書乃及七卿九卿，始是名正言順的大臣。當時反對張居正的人，他們心裡想：部（六部）院（都察院）長官，分理國事，只受皇帝節制，你做內閣大學士，只是皇帝私人顧問，你在皇帝面前，“從容論思”是你的責任，你不該藉着這一點關係正式出面來干涉部院，那是你越權。因爲張居正要管事，所以他要各衙門奏章公事每樣備兩份，一份送內閣，一份送六科給事中。這又是他不對。給事中雖官階低，但在當時政制法理上，一切文件，該他過目，這是不錯的。內閣則並無必須預聞之職權，只皇帝私下要他預聞才預聞。所以當時人反對張居正，張居正市沒有理由答辯的。他於是只有向皇帝去辭職，他說他“所處者危地，所理者皇上之事，所代者皇上之言”，這幾句話，絲毫也不錯。然試問當時何嘗有一道正式命令叫張居正代理皇帝呢？依照中國政治傳統，皇帝不該干預宰相的事，此在講漢、唐、宋三代政制時，已詳細述及了。現在是內閣不得干預皇帝的權，就明論明，是不錯的，張居正也無法自辯。現在我們不瞭解當時這情形，總認爲張居正是一大政治家，他能主張講法治，其實他本身就已違法了，而且違反了當時國家的大本大fǎ呀。該皇帝管的事，他來管，那豈非不法之至嗎？若張居正在漢唐宋三代，那是一好宰相。依明代制度論，張居正是一內閣學士，不是政府中最高領袖，不得以內閣學士而擅自做宰相，這是明代政制上最大的法理，也是明代之所以異於漢唐宋傳統的。張居正要以相體自居，他一死，他家就被抄了。雖然他在明代有很大的建樹，但當時清議，並不講他好話，這就因爲認他是一個權臣，非大臣。這不是專就他功業言，而是由他在政府之地位上的正義言。此刻我們要提倡法治，卻又來推尊張居正，這正爲不瞭解明代政治制度。當知明代的政治制度，早和漢、唐、宋傳統有了很大的變化。張居正並未能先把當時制度改正，卻在當時制度下曲折謀求事功，至少他是爲目的不擇手段，在政治影響上有利弊不相抵的所在呀！我們以上的說法，只就制度與法理論，不從事業和居心論。至少在當時那些反對派的意見是如此。我們詳細講述這一層，正爲闡明制度如何牽制着人事，而明代此項制度之要不得，也就即此更可論定了。
丙、明代地方政府
地方政治一向是中國政治史上最大一問題。因爲中國國家大，地方行政之好壞，關係最重要。明代亡國以後，當時有兩位大史學家，痛定思痛，來討論明代政治制度，和此下中國政治的出路。一位是黃梨洲，他著了一部《明夷待訪錄》，他最注意的是明代廢宰相那一事。他認爲將來只有再立宰相，正名定義，把宰相來做政府領袖，不要由皇帝親攬大權。另一位顧亭林，著有一部《日知錄》，他曾說：天下太平，則小官多，大官少；天下之亂，則必然是大官多而小官少。他舉了歷史上許多例來講。總而言之，地方政治幹得好，天下就太平。地方政治幹不好，天下就大亂。他們兩人的着眼點，一上一下，各有不同。黃梨洲注意在上面，顧亭林注意在下面。但我們若細看全部中國政治史，便知他們兩位所說，同樣是顛撲不破的教訓。
從中國傳統歷史意見論，地方政府制度最好的要推漢代，但唐代地方制度也還好。讓我們舉一例來說：中國地方這樣大，現在有飛機、火車、電報，政令傳達，不感覺多麼的困難。從前交通完全靠驛騎，這就不容易。驛路可通全國，到處都有站，當時則叫做亭。唐代首都在長安，若要發一公文到番禺（廣州）或者到杭州與福州，都非常困難的，這我們可以想象到。但當時並不曾因交通之遼遠，遞訊之困難，而政事上有所失誤。當時公文，也分緩急等次，好像現在發電報要分加急電和普通電一樣。當時遞送某種公文一點鐘馬該跑多少路，都有一定的規定。從這一站到那一站，快的多少時，慢的多少時，都規定了。每站都有守站的人，送公事的到達了，守站的早把吃的喝的都預備好，此人吃飽喝夠，稍稍休息，再換一匹預先喂好了的馬，繼續跑。第一天到什麼地方歇，第二天到什麼地方歇，都有限定。因此幾天內，如限趕到，是沒有問題的。現在打電報利用科學，從前全靠人力馬力。每天戶部吏部，尚書各部都有公文送往各地，一匹馬來，一匹馬去，絡繹於路。現在的火車輪船，有時還誤點，古時驛騎誤點，更該是尋常事。但也總得多少照規定時限到達。否則，政事就會亂，國家就會垮臺。舉此一例，便知現在我們所喜歡說的中國人一向沒有時間觀念那句話，也不盡正確呀。照理論，空間愈大，時間愈緊要，中國人若無時間觀念，不該能統治管理偌大的空間。
再說那些站，建築也極講究。假山、水池、亭閣、廳房、洗澡間、馬房，一應設備都周全。送公事的到了，總給你休息得很好，好讓你明天再精神飽滿地上路。即使不睡覺、不過夜，休息一兩點鐘，也足夠恢復你疲勞。同時替你準備好新馬，給你繼續上路。馬力也分等級，攜帶第一等緊急公文的，便給你第一級快跑的馬騎。這些荒山窮谷的守站人，也決不會誤你事。由這一個例，可見當時行政效率之高。但這種功績，並不能全歸之中央，這不是宰相和工部尚書的事，而是地方政府的事。顧亭林親自走過的地方着實多，據他說：只要看見一條大路，路基鑄得堅實平坦的，詢問查考，多半是唐代留下來。只要看見一座大城，堅厚雄壯，一經詢問查考，也多半是唐代留下來。驛亭的建築遺址，顧先生也看得多了，他才追懷到唐代的規模。據他《日知錄》所講，真好像近代歐洲人眷念推崇羅馬古蹟般。但羅馬是帝國主義者征服四周，一切爲武力而措施。唐代則完全是地方政治之完善。兩者間用意不同，而顧先生也不是漫無用意，如考古家般來讚揚唐代。他的用心，正在針對着明代之實際情況。讓我們繼此來講一講明代的地方行政吧！
丁、元明以下之省區制度
要講明代地方行政，最重要該首先提到的，就是現在的所謂省區制度了。今天我們還用着行省這名詞。行省制度，不始於明代，這是從元代開始的。也可說金代先已有行省了。但正式成爲制度的是元代。我們今天俗稱江蘇省、浙江省，省像是地域名。但歷史上省字原始是衙門名，非地域名。在金元兩代，開始有行中書省。中書省是當時中央的宰相府，一般稱爲都省。行中書省是由中央宰相府（都省）分出一個機關駐紮在外面。這因蒙古人征服中國，不敢把政權分散，要完全把握集中在中央。某地方出了事，就由中央宰相府派一兩個人去鎮壓，行省是一個行動的中書省。過去御史臺派人考察地方行政，今天在這裡，明天到那裡，所以有行臺。中書省是中央政府最高機關，怎樣可以分一部分在江蘇，又分一部分在廣東呢？這是元代一個極不合理的制度。這因異族征服了我們，跨駕在我們頭上。最先使用這一制度的還是“金”。不過無論是金或元，都是外族用此制度來統治中國，都是不放心把政權交給地方，也不放心把政權分散。所以連地方政事，也由中央政府最高領袖來親自統治。此如現在英國在香港，過去在印度，都設有總督，殖民地總督是直屬皇帝的。在名義上，殖民地總督，由英國皇帝派，不由內閣派。此因內閣代表國會，國會代表民意。殖民地根本不許有民意。英國本土可以有民主，有自治，像香港、印度殖民地等便不能有民主與自治，所以也不該有地方官，直由皇帝派一總督來管理。可見任何一制度，其背後都有意義可說。元代的行中書省，就是一個行動的中央政府，宰相府的派出所，分駐在這個地方來管事。如是則地方絕無權，權只在中央。元代是有中央無地方的，中國只是其征服地，像英國的香港。
元朝同宋一樣，把地方分成路、府、州、縣，而實際上元代的地方政權不交在地方，乃由中央派行中書省管理。行省長官是中央官而親自降臨到地方。在當時，並不是說把全國劃分成幾個地方行政區，乃是這幾區地方各駐有中央宰相，即成爲中央宰相府的活動分張所。所以行中書省正名定義，並不是地方政府，而只是流動的中央政府。換言之，是中央侵入了地方。中央需要派一個大員來鎮壓某地方，就派一個外駐的宰相。在元代，共計有如是的十個分張所，並不是全國地方行政分成爲十個區。行省制度在法理上的實際情形是如此。
再深一層言之。這種行省設施，實際上並不是爲了行政方便，而是爲了軍事控制。行省制度的歷史來源確如此。所以直沿襲到近代，依然有其痕跡可尋。我們現代的省區分劃，和唐宋時代的道和路都不同。如江蘇：徐州是一個軍事重鎮，它一面是山東，一母是河南與安徽。徐州屬江蘇省，但它的外圍，江蘇管不着，如是則江蘇的總督或巡撫就無法控制了。南京也是一軍事重鎮，但如廣德不守，或者蕪湖放棄了，南京也不能保，而廣德、蕪湖也都不在江蘇的管轄內。任何一省都如此。給你這一半，割去你那一半。好使全國各省，都成支離破碎。既不能統一反抗，而任何一區域也很難單獨反抗。這是行省制的內在精神。
元代這一制度，明朝人自然懂得它用意。明代人明知這一制度在名義上就說不通。而且明代也廢去了中書省，更何來行中書省？所以把行省長官改成爲承宣佈政使。全國正式劃分爲十三承宣布政使司。使是指的官，司是指的衙門。我們若正名講，該說明代的地方行政分成爲十三個布政使司，不該說它分成了多少行省，或說多少省。到清代，在承宣佈政使之上，又常設有巡撫和總督。巡撫總督在明代是非常設的官，故地方行政首長之最高一級是布政使。但稱布政使司爲行政區域，已經是名不正，言不順。就官制言，地方區域，也不該稱爲司。而清代則更無適當稱呼，於是仍沿襲稱了省。譬如有江蘇布政使，有江蘇巡撫，而江蘇地區則稱爲江蘇行省或江蘇省。清代一統志是這樣稱呼的。其實省的稱呼，更是名不正言不順。又清一統志把省區再綜合劃分，如稱關東三省（山海關以東），或嶺南三省（廣東、廣西、福建）之類。這更是無意義。這是把政治地理和自然地理混淆了。後來中國人果然爲此誤事。別的不管，只叫廣東省、廣西省，不說嶺南三省，或南三省，而獨關東三省因爲清代限制中國人出關，常把來混合稱爲關東三省，不分開，而後來又把關字省了，只叫東三省。習俗相沿，好像東三省和其他省區有不同，全國只知道有一個東三省，卻不看大清一統志，嶺南也有南三省。其他省區全都如此併合稱呼，東三省並不和其他地區有兩樣，而我們卻誤認它是兩樣了。後來又有人把東三省誤叫爲滿洲，這更大錯特錯。滿洲只是吉林省松花江外長白山附近一小區域，在明代屬建州衛，唐稱府，明稱衛，這是軍事區域的名稱，並不是東北的行政區域。關東三省，纔是東北行政區域，而尚不全是行政區域。而一般人不注意這些事，或者滿洲人要故意把滿洲兩字的地域觀念放大，所以他把省區也勉強分爲關東幾省，嶺南幾省等不合理的稱呼，來牽強混淆。而後來日本人又推波助瀾，故意把東三省說成是另外一區域，而且東三省就是滿洲。這實在是一個極大的混淆。後來弄出溥儀的僞組織，自稱滿洲國，認爲是滿洲人統治着滿洲，實際上東三省哪可與滿洲相提並論？孔子說，名不正，言不順，清代學者中，就有人主張不用行省或省字，而正名稱爲布政使司的。然而總督巡撫又如何稱呼呢？所以當時也沒有人附和。然而行省之稱到底是不妥，又加說本部十八省，那更荒謬。中國歷史上根本就沒有所謂本部非本部之別。秦代萬里長城早已東達大同江，遼河流域永遠在中國歷史圈之內，如何說它不是中國之本部？這原是外族有意混淆是非造出來做侵略的口實。此刻又有所謂華南、華中、華北等稱呼，試問中國政治區域上，有沒有這些分法呢？中國人不注意，大家跟着這樣叫，現在還沒有事，不要緊，十年二十年以後，說不定政治上，外交上又發生問題。連我們的腦筋裡，觀念上，也會發生問題的。如想我們是華南，你們是華北，這些觀念，都會發生很大作用。這因講元代的行省，而牽連涉及。這都該值得我們警惕的。省區的省字，根本是一個不祥的名稱，最好以後能在新的地方政治區域之劃分下把這字革除，再不沿襲。
戊、明代地方之監司官與督撫
再說明代地方長官，與承宣佈政使並列的，還有一個提刑按察使。布政使管行政，按察使管司法。又有一個都指揮使，管軍事。三個司合稱爲三司。承宣布政使司又叫藩司，提刑按察使司叫臬司。清時俗稱藩臺、臬臺。照理，臬使尚可稱臺，如御史行臺之例。按察使本該流動考察，不常川駐定一地方。但明清兩代都已固定有駐地，稱臺已不合理。至於承宣布政使司，全省行政都歸他管，更不該稱臺。布政使下面有參政、參議等官，提刑按察使下面有副使僉事等官，這種官派出去，叫分司。分司到了清朝，俗稱道臺，普通稱爲監司官，猶如省政府派幾個參議到地方上協助辦事。這樣一來，地方政府的事情就更不好辦了。明制，地方行政制度，最低一級是縣。縣上面是府和州，這是第二級。上面纔是省，就是承宣布政使司，是第三級。三級之外再加上分司，就變成了四級。元代是把中央政府分置到地方，就變成行中書省。明、清兩代是把地方高級政府再派到低級去，這便是監司官。這也難怪。因爲省區大，事情多。不得已，纔有分司分道之制。分司分道有分爲兩種。由布政使派出的叫分守道，由按察使派出的叫分巡道。明末大儒王船山，在其所著《黃書》裡，曾有一統計，說：山東省有六個府，但有十六個分司。山西省有五個府，有十三個分司。陝西省八府，有二十四個分司。四川省九府，有十七個分司。這樣一來，縣上面有府，府上面有司（分司），司上面纔是省（司），變成管官的官多，管民的官少。縣官纔是親民官，府、州之上，都是管官之官。管民的官不僅少，而且又是小。所以中國地方政治，宋代已經不理想。宋制分路，諸路分設帥、漕、憲、倉四個監司官。明代更不行，一省分成三個司：一個布政使司，一個按察使司，一個都指揮使司。前兩個藩臬二司，又再分許多分守分巡的司。這許多官下面，纔是府、州和縣。縣官壓得太低太可憐了。他服侍奉承在他上面的長官還來不及，哪有功夫去親民。漢代縣上面是郡，郡上面沒有了。漢代的郡太守，是二千石官，階位俸祿，和九卿相似。一個縣政府，也往往有屬吏幾百人的大規模。但漢郡多至一百以上。今天中國的一省，有比歐洲一國更大，而現在的官場習氣，還是薄省長而不爲。至於縣長，那真微末不足道，這實在是政治上一個大問題。
以上還只講的明代的布政使，按察使與都指揮使。而這幾個長官上面還有官，還有更高一級的官，那就是總督與巡撫。總督巡撫在明代制度下還尚好，因其必有事纔派出此等官，並且都帶一個都御史的銜。這就是說，由中央政府都察院的都御史臨時派到地方去辦事，所辦是巡撫、總督等事。譬如倭寇來了，沿海地方沒有總其成的人，就派一個總督或巡撫去，這是臨時的。過幾年，事情平定了，這官仍舊回中央，機關也撤銷了。但一到清代，總督巡撫又變成爲永久的，在布政使（藩臺）按察使（臬臺）上面再加巡撫總督，地方行政就愈來愈壞了。我們現在再從歷史演變源頭上說來，漢時由刺史變成爲牧，以及唐代之十道觀察使，這些都是由監察官變成地方行政長官的。只有節度使纔是軍事長官變成行政長官，然而還是意在開邊對外的。明清兩代之總督巡撫，則是意在對內防亂，不在對外開邊。由中央來臨制地方已不好，何況派軍官來常川鎮壓呢？若非地方政治失敗，亦何來有此需要？這實在不能不說是中國政治史上一大失敗。
己、明清兩代之胥吏
上面所說，是地方政府一層一層的由上面加來的高壓。而從下面講，又出了毛病。最要是驪胥之制。中國傳統政治有官與吏之分，最先吏是指的管理一般業務的，略等於今天之所謂事務官。在兩漢時代，每一機關的長官獨稱官，屬官皆稱吏。官吏的出身，並無大區別。宰相由吏屬出身，是件尋常事。所以漢代政治風氣極敦厚，極篤實。唐代的吏和官，已分得遠了，然而兩者間還是沒有判然的劃分。判然劃分的時期要從明代起。若再溯而上，弊病仍是先出在元代。因元代政府長官，都用的蒙古人。蒙古人不懂政事，而且不識中國字，於是便得仰賴於書記與文案。中國讀書人沒有了出路，便混進各衙門當書記與文案去。那便是官與吏流品涇渭之所分。但明太祖時，因人才不夠用，推行薦舉，任何長官都可薦舉人才。所薦舉的，不分進士、監生、吏員，朝廷尚是一律任用。進士等於如高等文官考試的及格人，監生等於是大學生，吏員則等於是公務員。這時尚不分高下，同樣有出身。但那是一時濟急。迨到明成祖時，便規定吏胥不能當御史，這就是規定曾任公務員的不能做監察官。又吏胥不準考進士，這樣一來，便限制了吏胥的出身。官和吏就顯然分開兩途。於是在中國政治上的流品觀念裡，吏胥被人看不起。這一觀念始於元，到明成祖時而確定。這事在中國政治史上，實有甚大的影響。西方社會有階級，無流品。中國社會則有流品，無階級。這也是雙方社會一大區別。直到今天，流品觀念在中國人腦裡還很深。譬如教書人，是一種行業，衙門裡辦公文作師爺的也是一種行業，但行業與行業之間，卻顯分清濁高下，這便是流品觀念在作祟。又譬如文官武官，一樣是個官，官階品位盡相等，但在流品觀念下，則文官武官又顯然有分別。這是中國社會獨特的傳統，西方人不易理解此分別的。若要把流品二字翻成西方名詞也無法翻，只有中國人腦筋裡才懂得。譬如唱戲也是一職業，然而在中國人腦筋裡，唱戲的自成一流。這一流，那一流，各自有品，等級不同。種田的、讀書的，也同樣是職業，而在我們腦筋裡，除開職業之外，卻夾有另一觀念，這就是所謂的流品。在明代政府的觀念裡，胥吏另成一流品，胥吏是沒有出身的。先是不準做御史，後又不準考進士，結果只叫考生或秀才之中無出路的來當胥吏。胥吏流品雖低，但他們對當時政治影響卻很大。近代政治界中最有名的所謂紹興師爺，也不是清代纔有，早在元明時代已有了。他們的勢力，早已佈滿在全國。明代有一位理學先生陳幾停，他有一位朋友到紹興去當知縣，他寫一篇文章送行，大意說：天下治亂在六部，而六部的胥吏完全是紹興人，這些紹興人雖在中央政府辦文案，但他們的父兄都還在紹興。希望你到紹興後，多能注意教化他們的家庭來。把胥吏的父兄教化好，將來他們就可以教化胥吏。胥吏變好了，天下就治。所以紹興是天下治亂的根本。陳幾亭這番話，實在不能說沒有他道理。歷史上的事情，有些擺在桌子面上，有些則隱藏在桌子底下。一般談歷史的，只注意桌子面上事，譬如宰相怎樣，六部怎樣，而沒有注意到桌子底下一樣有力量，一樣有影響。直到晚清光緒年間，還有人這樣說：一切事情到了胥吏手裡，銓選則可疾可遲，處分則可輕可重，財賦則可侵可化，典禮則可舉可廢，人命則可出可入，訟獄則可大可小，工程則可增可減。大抵中國政治界里胥吏所經管的，不外此七項，即銓選、處分、財賦、典禮、人命、獄訟與工程。其實政事之大者，在當時也只此七項。吏胥則是此七項的專業人，傳統的專門家。他們是職業政治家而擅有專門知識的。但當時官場又看不起這些人，這些人也自認流品卑污，因此不知自好，遂儘量地舞弊作惡。我們都知道，舊官場查復公事，有說事出有因，查無實據的，也有說查無實據，事出有因的。照前面報就輕，照後面報就重。這些都由吏胥上下其手。明清兩代的地方行政官，大都是管官的，不是管事的，事都交給師爺，由吏胥去辦。這種師爺，各衙門都有，上下相混，四面八方相勾結。而管官的官卻從科舉出身，哪裡懂得這些事？一個真想做事的官，一到衙門，至少需三四個月或一年半載，才把衙門裡詳細情形弄懂了，而一輩吏胥就不免起來反對他，暗中作梗。這種情形，從明代起，以前是沒有的。而直到清代，這種趨勢，日甚一日，其誤在於分出官吏流品之清濁。在上面流動的叫清流，在下面沉澱的是濁流。只要一行作吏，沉澱入濁流，再也不要想翻身，再也爬不上。
此種官場流品，深一層說，還是一種法，還是一種制度，而講制度者不注意。當時的政治傳統重法不重人。只要你在胥吏流品中，無論如何有才有德，也仍走不出胥吏之本流，仍還是一胥吏。所以胥吏不再要自愛，不再要向上。而一切文書簿籍，例案掌故，卻全經他們手。他們便操縱這些來束縛他們的長官。長官雖賢明，無奈他們何。此乃法病，非人病。現代一般人，都說中國人不講法，其實中國政治的傳統毛病，就在太講法，什麼事都依法辦。一條條文進出，一個字兩個字，往往上下往復，把緊要公事都停頓了。吏胥政治之又一面，便是今天所謂的文書政治。這是中國傳統政治裡的尚文之弊。兩漢政治的好處，便在其質實少文。而尚文政治之害處，則最易在政治的下層低層暴露。地方政治是政治之最低層，最下層。在兩漢是一個長官（縣嶺）之下有許多小官（掾屬即吏），明清兩代，是一個小官（知縣）之下有許多永無出息的辦事員（吏胥），而政治上許多花樣（文與法）卻盡付與他們，試問其影響與結果該如何？
二、明代考試製度
考試製度自唐歷宋，還可說沒有大變動。到明代，變動就大了。後來清代的考試，都從明代沿下，現在我們且講其間兩點重要的：
甲、進士與翰林院
第一講進士及第和翰林院。唐宋兩代的考試，由民間先在地方政府呈報，由地方送上中央，這些人就叫進士。考取後稱進士及第。譬如你是山東人，便向山東省政府報名，他把你送到中央，你就是山東省進士。考試錄取，就叫進士及第。因此主要的考試只有一次。到了明代，殆因報考的人數更多了，才分成幾次考。第一是府縣考，錄取了叫入學，又叫縣學生，俗名又叫做秀才。照理，縣學生該赴縣學讀書，但有名無實，並無正式的縣學。其次是省試，考試地點在各直省的省會，這叫鄉試，中試者俗稱舉人。各省舉人再送到中央，集合會考，這叫會試。會試中試，始是進士，也叫進士及第。其實就名義論，舉人就如進士，進士也就如舉人，哪有這許多分別呢？明制進士及第以後，還該留在中央政府讀書，由中央派一個資格老的前輩進士出身的人來教。這個人，本身就是朝廷大官，也不嚴格來教讀。照例，要待這些進士讀書滿三年，再加一次考試，成績好的，就得入翰林院。所以明代翰林是進士在中央讀了幾年書，經過考試，這個時候稱爲散館，才成翰林的。但此種進士讀書的制度，不久也有名無實了。而明代風尚，則極看重進士與翰林，非進士翰林就不能做大官。明以前的科舉，只進士及第後，即便分發服務，依其行政成績逐漸上升。明代則舉人不便是進士，一定要進士及第，進翰林院的這批人，才能當大官。舉人以下就沒有做大官的份，如是則科舉場中也分了流品。進士及第是清流，浮在上面直向前，秀才舉人則變成了濁流，沉澱在下面，永遠不超升。鼎甲出身，也成一種流品觀念了。我們不能說科學場中有階級，但卻有流品。從兩漢到唐宋，任何人都得從小官先做起，但人人都有當大官的希望。明以後，科舉分成兩層，下層是秀才、舉人，沒法當大官。上層是進士與翰林，也沒有做小官的。清代也如此。像曾國藩進士殿試，雖列三甲，只是同進士出身，然而進士散館成績好，獲進翰林院，以後出來便做幾任學政主考，後此就做侍郎，等於現在的部次長，一下就做大官了。至於考不上進士翰林的，無論你學問修養好，從政成績好，總之沒辦法。這種制度，依然是重法不重人。但平心論之，此項制度也絕非無好處。明清兩代許多的有名人，都出在翰林院。因爲考取進士後，留在中央這幾年，對政府一切實際政事，積漸都瞭解。政府又給他一個好出身，將來定獲做大官，他可以安心努力。他在進士留館時期及翰林院時期，一面讀書修學，一面獲得許多政治知識，靜待政府之大用。進士與翰林成爲政府一個儲才養望之階梯。科舉本只能物色人才，並不能培植人才的。而在明清兩代進士翰林制度下，卻可培植些人才。這種人才，無形中集中在中央，其影響就很大。即如曾國藩，考取進士時，也不過三十幾歲，那時在學問上是並無甚深基礎的。而在他進士留館一段時期，住在京城，生活雖說很清苦，但亦很清閒，沒有什麼事，可以一意從師覓友，讀書論學。學問基礎，便在那時築成。及做翰林，還是沒有事，還是讀書，。即或放到外省作主考官，主考還是沒有許多事，旅行各地，多識民情風俗，多認識朋友，回來還是翰林。如是多少年，財政是當官任事。國家養你在那裡，擔保你有大官做。政府的事，你都可知道，只讓你從容一時期，這是一個很好的制度。明清兩代，許多大學問家，大政治家，多半從進士翰林出身。並不是十年窗下，只懂八股文章，其他都不曉得。他們住京都，往往只攜一個僕人，養一匹馬，或住會館裡，或住僧寺裡，今天找朋友，明天逛琉璃廠，檢書籍，買古董。或者在當朝大臣家裡教私館。然而他們負有清望，是政府故意栽培的人才。在政府論，應該要有一個儲才之所，把下一輩的人才培養在那裡。培養他的學識，培養他的資望。如是纔可以接上氣。漢代培養人才的是掾屬。唐代培養人才在門第。宋代培養人才在館閱校理之職。到明清兩代，始把培養人才的機構歸併到考試製度裡。當然，做翰林的不一定全都好，然而政治家學問家都由這裡面出來，那亦是事實。
乙、八股文
其次我們要講及八股文。這是明代考試製度裡最壞的一件事。從明代下半期到清代末期三四百年間，八股文考試真是中國歷史上最毀喪人才的。大家知道：八股文沒有什麼意思，但爲什麼政府偏要用此來考試呢？當然有人要說，這豈不是專制皇帝故意的愚民政策嗎？然而明代推行八股文，早已在衰世。那時的皇帝，哪裡會用心創造這樣用意刻毒的制度來？當知任何一制度，很難說有一二人所發明，所制定。正因當時應考人太多了，錄取標準總成爲問題。從前唐代考試，一定要考律詩，就因爲古詩不容易定標準，判優劣，律詩要限定字句，平平仄仄，要對得工整，一字不合法度就不取。標準較易具體而客觀。宋代不考詩賦考經義，仁義道德，大家一樣的會說，誰好誰壞，很難辨。所以演變到明代，又在經義中漸漸演變出一個一定的格式來。違犯了這個格式就不取。這不過是一個客觀測驗標準。八股文猶如是變相的律詩，是一種律體的經義。這也不是一下子便制定了這格式，而是逐漸形成的。開始時，也並不是政府存心要愚民毀喪人才的，目的還是在錄取真人才。然而人才終於爲此而消磨了。現在只罵創始此制的人存心不良，懷有極大的惡意，其實此制度也不是某一時某一人所創始的。而且縱使存心公正善良的人，其所創制度，也可有偏弊，有流害。我們必如是想，才能對政治制度有深一層之研討與警惕。
四、明代兵制
現在說到兵制。明代武功，較之唐代相差並不遠。明太祖平天下，原定有衛、所制度，其實也就如唐代的府兵制，不過名稱不同而已。大的兵區叫衛，小的兵區叫所。明代的衛所，便如唐代的府。明太祖曾說：“吾養兵百萬，要不廢百姓一粒米。”這用什麼方法呢？那就是衛所制度了。當時每一兵區，設在一個府裡的叫所，連着兩個府的叫衛。大約以五千六百人爲一衛，一千一百二十八人爲一所，一百一十二人爲百戶所，外統於都司，內統於五軍都督府。遇出兵打仗，由朝廷派一個將軍，叫做總兵官，所帶的便是衛所軍對。戰事結束，總兵官把兵權交出，軍隊迴歸衛所。平時衛所軍給田自養，國家不要他賦稅，這種制度還是同府兵制一樣。
我們讀歷史的，讀到明朝晚年，總覺得中國太不行。滿洲不過是松花江外一個小部落，中國怎會抵禦不住他？我們因這一番憤懣之情，便不免要多則悲。其實我們該曉得，像中國這樣大的一個國家而垮了臺，當然不是簡單的一回事，我們該就歷史上切實來理會。這並不是說文化衰敗，道德墮落，政府專制黑暗，幾句空洞不着邊際的想象話，便能道出其中之因緣。專就政治講，每一制度，只要推行到兩三百年的，總不免出毛病。明代大體上已過了兩三百年的太平日子，無論當初制度怎麼好，也會腐化，這是很自然的一件事。兩三百年的長時間，人們的精神不會始終緊張，維持原狀的。它也會放鬆一下。就拿衛所制度說，此制度不算得不好，而且明代也憑此建立了輝赫的武功。後來國勢隆盛，四境太平了，兵卒一生不見打仗，他們的精神當然會鬆懈。而且動員打仗，譬如打滿洲吧，依照制度，要全國平均分調，不是隨便單從某一地方調撥的。這說來並不錯，但結果，全國各地的兵卒，幾十萬人集中到中央，早已是全國騷動了。而且他們間風俗習慣語言面貌，都是陌生的。打開武庫，裡面所藏兵器衣裝，不知已是若干年前做好存貯在那裡。拿出來，鐵也鏽了，縫的線也爛了。這也不能怪政府。當然不能經常隔三年兩年要做二三十萬套軍裝擺在那裡讓它一次一次黴爛的。縱是今天的美國人，也是臨到不得已，才努力製造軍用飛機的。若沒有蘇聯大敵在前，他也不會造。明代也因於承平積久而軍裝黴爛了。一旦把這些破爛軍裝拿出來，分發兵衆，臨時倉促，胖子穿着緊的，瘦子穿着肥的，大家想調換一套稱身的，軍營裡，你找我，我找你，也不是件容易事，大多數是勉強馬虎穿上身。臨出發，軍隊照例要祭旗，這當然並不是完全爲迷信。現在軍隊出發打仗，也要預先演習，試試槍炮的。從前祭旗的典禮，要殺一條牛，這譬如今天大軍開發前試炮般。據說明代那時，這條牛就殺不死。爲何呢？這因武庫的刀藏得太久了，鏽了鈍了，所以殺不死一條牛。祭旗殺牛用的刀還如此，幾十萬士兵手裡拿得更可向。我們今天卻不能單憑此等事罵中國文化不好，甚至說我們民族已衰老。這實在是因於承平過久，自然把戰鬥生活淡忘了。我們再看滿洲人，他們戴的帽子，兩邊可以遮下，只從兩耳到頜下，面部只露兩隻眼一張嘴。這因東北氣候冷，放下帽來纔可保護耳朵鼻子，不使凍脫。今天我們穿的馬褂與長袍，這也是當時滿洲的軍裝。爲了騎馬方便，長袍一面開袴，騎上馬，還可把另一面的裡襟搭過來，兩條腿都蓋着了。照中國內地人服裝，騎上馬，膝蓋就露出，要受凍，僵了。兩手爲要伸出拿馬繮繩，他們的馬蹄袖，正好保護伸出的手指。我們中國的軍隊，有些是雲南人，有些是廣東人，自生以來，也沒見過冰和雪。驟然應調到北京，穿上那些不稱身的舊軍裝，再調到關外，大風一刮，精神慘沮，怎能同滿洲軍隊對陣作戰呢？當時沒有注意到這些，所以一碰上就不行了。當時中國一個總兵官杜鬆，被滿洲兵一箭射死，就因爲他帽子的鐵鏽了，箭頭穿胄而入，總兵官都沒有精良的甲冑，士兵更不用說。這些事，我們粗略讀史是不會知道的。當時徐光啓在南方，爲此事屢上條陳，據他說：我們該從頭練新兵，兵隊數量不須多，每個兵都該量着尺寸作軍衣，又要適合着東北關外的氣候。當然刀槍武器也該要新的，又該配合各人的氣力。如是纔可談訓練。他把計劃定好，政府也贊成，但戶部拿不出錢，就沒有能照樣辦。我們從這點看，可知一個國家的武裝，物質條件也要緊，我們不能老是拿精神來戰勝強敵啊。但明代大失敗之後，受了教訓，急速改變，那時中國還是能抵抗。不過中央政府垮了臺，外面的軍隊也就難以支持了。從前宋代曾有過這樣的爭論，究竟養一匹馬好呢？還是養二十五個農民好？好像現在說，究竟黃油好，還是大炮好？
軍裝封在武庫裡，全國農民普遍安靜和平地過活，生平沒有見兵革，這樣的日子，也不該過分地咒罵。但一旦邊境闖出亂子來，要他們倉皇跑出關外去，軍裝就是軍隊的生命，我們也不能不承認物質條件之重要。物質條件配不上，單靠精神，哪能持久。我們的武力方面，經過幾百年太平，也該會衰落的。突然出來一個滿清，抵不住，也不足爲怪。站在歷史立場看，應該有一歷史的說法。所謂歷史的說法，便是根據歷史，把具體事實來說明。我們不要說中國民族衰老了，它的文化不行了，那些空洞話。我們要分析那時的具體事況，換言之，我們要找出歷史材料，來說明當時究竟失敗在哪裡。當然我上面之所說，只是歷史事實中一小節。但總是比較落實的。
第五講清代
一、制度與法術
我們講政治制度，有一些確實是制度，有一些則只能叫做事件或法術。制度指政而言，法術只是些事情或手段；不好說是政治。大抵制度是出之於公的，在公的用心下形成的一些度量分寸是制度。而法術則出之於私，因此沒有一定恰好的節限。所謂方法與權術，二者之間，當然又不能仔細分。而且一個制度之成立，也當然有許多複雜關係，總不免夾帶有當時一些私意的。要說建立一制度，而絕對地大公無私，不僅古代歷史未之有，就是將來的歷史，要說一個國家建立某項制度，而絕無人事關係，絕無私心夾雜，恐怕這希望也還遠。不過公私之間該有分量的輕重。現在再說中國曆代政治制度究竟是出於公的多呢？還是出於私的多？究竟法術的意義重呢？還是制度的意義重？論漢代，西漢可說是制度，東漢則多半出於光武的私心。論唐代，確實可說在建立制度，而宋代則有許多隻算是一種法術。明代，有許多隻能說它是一些事，不能說它是一些制。尤其是清代，可說全沒有制度。它所有的制度，都是根據着明代，而在明代的制度裡，再加上他們許多的私心。這種私心，可說是一種“部族政權”的私心。一切有滿洲部族的私心處罰，所以全只有法術，更不見制度。
二、清代的部族政權
西方人講政治，一定先要講主權。他們的政治思想，很多是建立在主權觀念上。所以西方有神權、王權、民權的分法，到現在便是國家主權在民衆。中國講政治，一向不討論主權在哪裡。譬如說明代的政治主權在哪裡？這種思想，中國很少見。中國人講政治，一向看重在職責。只論政府該做些什麼事？它的責任該是些什麼？它盡了職沒有？而並不講主權在哪裡。主權的背後，則是一種自由意志。譬如這一隻茶杯，若說主權屬於我，便是我可自由使用此茶杯。這是權利，非道義。若不論主權而論職責，職責所在，應有盡力踐行之道義，便無所謂自由。這是雙方政治思想上一絕大的歧義。現在我們不妨照西方人的思路來略一講述中國歷史上的政治主權究竟在哪裡。我們依照歷史現實看，像中國這樣大的一個國家，它的政治主權，不可能操在一個人手裡。若有一個人把這主權操在手，因國家太大了，他難得掌握住。故掌握政權者，一定得是集體的。譬如西方吧！神權有宗教團體支持。王權有一般貴族支持。俄國的沙皇，有許多貴族家庭擁護。法國大革命以前，也有很多貴族在支持其皇權。所以皇權政治，或者把此權分掌在貴族，或者把此權分掌在軍人，我們可以說，一種是貴族政權，一種是軍人政權，而往往這兩者間又不容易區分。因爲貴族大半都是軍人，軍人掌權，也就成爲貴族樂。今天**批評西方民主政治是資產階級的政權，當然英美社會上有許多工商大資本家都在擁護這政權。而**自身則稱爲無產階級專政。以上所說，神權皇權資產階級乃及無產階級，只要說到政權，則全是集體來掌握。可是我們中國歷史從漢代起，就不能叫皇權，因皇帝一個人不可能掌握一個國家的大權。也不能說它是貴族政權，因自漢代起，已沒有顯然的貴族。說是軍人政權嗎？我們也看不出漢政府以下，是由軍人掌握的。說是資產階級的政權嗎？中國一向沒有資產階級。所以若說政權，則中國應該是一種士人政權，政府大權都掌握在士——讀書人手裡，從漢到明都如此。而在考試製度下，讀書人跑入政府，也有種種規定。在制度規定上，是絕沒有世襲特權的。因此中國社會上的讀書人，士，只是一種流品，而不成爲階級。現在再問中國政治何以特地會發展出這一種制度來，把政權交付給一輩讀書人，士，而存心防止貴族軍人與富人窮人的一切專政呢？這便該進一步說到中國的政治理想之重職責而不重主權之一點上。此屬政治思想的範圍，但制度與思想實爲一體之兩面，故附帶在此述及了。
現在再說中國歷史上的政治傳統，雖說是一種士人政權，也不能無變態。在中國整部歷史中，除士人政權外，常有一種特殊的政權，我此刻則稱之爲部族政權。所謂部族政權者，便是把政權掌握在某一個部族的手裡，這便是中國歷史上的異族政權了。譬如蒙古人滿洲人跑進中國，也不是元清兩代每一個皇帝個人能掌握整個政權的。在此兩代，其政權之後面，有蒙古滿洲全體部族在擁護此政權。於是蒙古人滿洲人便是此一政權中之特殊階級或特殊分子了。此種政權，我們則稱之爲部族政權。不論蒙古也好，滿洲也好。他們都想拿一個部族來控制政府，掌握政權。這種政權，當然是私心的，所以這一種政權下之一切措施，便不好算是政治制度，而只好算是一種法術，一種控制此政權之手段。若說從來中國的讀書人便全懷私心，要由他們來控制整個國家，這些話便無根據。因爲讀書人在社會上並不是一個顯然的集團，像滿洲人蒙古人般。毋寧可說是在政治制度下來獎勵讀書人，扶植讀書人，而非社會上有一種特定的讀書人來攘竊政權而存心把持它。只從東漢末年起，讀書人形成門第，此後魏晉南北朝，我們也可說這時期是一種門第政權，當時的政權差不多全操在大門第手裡。但在當時，實也沒有特許門第來控制政權的制度。在當時制度上，則仍只是要把政權託付給讀書人。但在社會情勢下，則讀書人全出於門第，因此門第在政治上便佔了權。此乃一種社會趨勢，政治積習，而當時制度卻也沒有特地用心用力來矯正它，如此而已。一到唐代，公開考試，把政權再開放，於是門第推翻，仍回覆到士人政權的舊傳統。今天我們則要講全民政權，國家主權應在全體民衆，這也可說是我們的理想。但若要真待全體民衆集合起來掌握政權，這事還是不可能。這裡面仍不免或以資產階級爲中心，或以知識分子爲中心，或再有別的新方法，來代表着全民。如**主張有無產階級專政，即其中之一例。若真要由全體民衆來掌握政權，這僅是一理論。今天西方民主國家的政權，說他們是代表全民的，則中國歷史上的讀書人，也何嘗不可說是代表着全民。讀聖賢書，講修齊治平之道，由國家加以考試，量才錄用，此輩讀書人的意見，就可以代表全民，這是中國的理論。此刻西方則必待大家選舉，中國人則用一種公開的考試製度，這是方法的不同。雙方的理想，何嘗不同在想法挑選出可以代表全體民衆的人來組織政府掌握政權呢？若照此說法，則中國歷史上的政權，早就開放了，所以中國人一向便不討論政府主權該何屬。西方政府的開放政權來得遲，因此他們老是在爭執政權該不在你們而該在我們，該不在皇室而該在民衆，這是近代西方政治思想上偏重主權論之所由來。中國歷史裡的傳統政權，據我上面歷次所講，早已不在皇帝了。皇帝個人，並不能掌握政權，僅至明代廢了宰相以後，皇帝在政府的權是特別的重了。但也並不是在當時政治制度立，把整個主權交付給皇帝，皇帝也並不能說國家屬於我。中國皇帝向來沒有講過“朕即國家”這句話，即是明清兩代的皇帝也都不敢講。單只是皇帝代替了宰相，那仍是制度上的改變，不是理論上的翻新。只有部族政權，纔始是把另一批人來代替讀書人，那便是元代的蒙古人與清代的滿洲人，他們纔是是當時政權的實際掌握人。但在表面上，則單說清代一代，仍然像是士人政權，仍然說政權該交付與讀書人。這是中國傳統的政治理論，滿洲人也瞭解，並不曾正式反對這理論。他們只在此理論之下，另用一種法術，把滿洲部族來凌駕中國讀書人。若說他們是專制，則該是部族專制，而仍非皇帝專制。我們明白得這一點，纔可來講清代的制度。