東學黨起義前後，借兵問題成爲朝鮮政府內部討論的重要議題，但幾起幾落，長期未能得以實行。
先是在一八九三年四月東學道徒報恩聚會時，朝鮮政府即有借兵中國之意。五月二日，舉行大臣會議時，有人提出：忠清道監營兵力微弱，不足以鎮壓之，而京畿防務亦不甚固，唯有借調中國軍隊代戡。會後，朝王特派內務府官員樸齋純親訪袁世凱，請求中國派軍艦及陸軍駐馬山浦，以資鎮懾。袁認爲，東學道烏合之衆，不足構成威脅，而“調兵駭聞遠近，必多騷謠”。注1併力勸朝鮮政府宜鎮靜處之。十日，再次召開大臣會議，討論處理報恩事件的對策。朝王又提議請援中國，因領議政沈舜澤、右議政鄭範朝及左議政趙秉世皆持反對意見，未能做出決定。當時，朝王怕京城空虛，不敢派遣親兵，故主張借兵中國。而沈舜澤等人反對借兵中國，只是怕負擔軍費。至於如何妥善解決國內的危機，皆無一人道及。因此，君臣們儘管意見不一，實際上都無改革弊政以從根本上解決問題的打算。只是由於報恩聚會的東學道衆解散，借兵之議纔不再提起。
及至一八九四年全琫準起義後，借兵中國之議再起。兩湖招討使洪啓薰密奏朝王，提出借外兵助剿。然而，推動借兵中國之議的最有力者，還是“勢道”注2閔泳駿。閔泳駿的後臺則是朝王李熙和閔妃。當時已有大院君李昰應與東學黨勾結的風傳。李熙和閔妃爲防範此事，故積極支持閔泳駿與袁世凱保持密切聯繫。注3只因大臣中反對者甚多，難以付諸實行。五月二十五日，李鴻章電總理衙門稱：“舟次迭接袁道電：‘全羅道匪黨勢頗猖獗，韓兵，練潰敗。又添調江華槍隊炮隊四百餘往剿’雲。韓王未請我派兵援助，日亦未聞派兵，似未便輕動。應俟續信如何，再酌。”注4直到此時，大臣之間尚未取得一致的意見，李熙儘管傾向於向中國借兵，但唯一的顧慮是懼怕日本出兵。因爲日本代理公使杉村濬曾多次訪問外務署督辦趙秉稷及其他大臣，力言借調外兵甚爲不可。注5李熙更擔心借兵中國，日本必以此爲藉口出兵，局面將難以收拾，因此舉棋不定，下不了最後的決心。
但在此時，閔泳駿仍然與袁世凱暗中聯絡，不斷磋商此事。閔，袁曾在校洞之閔泳駿府中密議，袁謂朝鮮文武官吏中無—人物，閔請道其意。袁稱：“方今東學跳梁，招討重任，而使孺子之洪啓薰任之。國家不誤而何?餘近遣使至戰地偵察，將無嚴威，軍無紀律，官校終日不爲一事。兵卒出入閭里，偷財貪色，爲害居民賊軍在前。則遠陣於數十里以外，待其退卻，然後追討。是豈討賊之本意?餘謂朝鮮無人物以此。若使餘畫策，期以十日，必不難討滅之。”注6袁還向閔表示，只要朝鮮政府以正式照會的形式提出求援，中國可隨時考慮其借兵要求。
三十日：廷臣會議討論借兵問題，意見仍然相持不下。領敦寧府事金炳始反對借兵最爲激烈，向李熙進言曰：“匪徒雖難赦，然皆我民，將以我兵剿之。若惜他國兵誅討，我民心當如何?民心易渙散，宜審慎！”注7討論無結果而散。
三十一日，全州陷落的消息傳來，京城爲之震動。李熙急派閔泳駿向袁世凱求助：“方今全州失守，以若朝鮮之兵，難以抵亂敵。且人才難得其人。望大人特念。”袁十分爽快地回答道；“朝鮮有危，吾豈不悉心護之乎?若有難處之端，吾當擔當矣。”閔聞此言大喜，即回報李熙。
六月一日，廷臣會議討論借兵是否會引起第三國出兵的問題。朝王與大臣的談話內容如下：
閔泳駿、趙秉稷稟：“都城二十里內，賊犯之前，各國兵不得下陸，公法所載。今日清兵請來，其他外兵不得揮入。”
朝王，“若日本稱鄰誼，出兵來助，以何對之?”
閔泳駿：“此亦袁世凱必有塗抹之策，不必煩聖慮。”
朝王，“日前袁氏之言，不無俄兵見機稱助之意，此則何以答之乎?”
閔泳駿，“自有所答之道。”
至此，朝王才下定借兵的決心，對諸大臣曰：“此論(指反對借兵的主張)固好矣。來頭事未可料，諸大臣之論亦宜請援雲。清館照會促送可也。”注8
同一天，袁世凱向李鴻章報告說：“京兵敗，械被奪，韓各軍均破膽。昨今商派京及平壤兵二千人，分往堵剿。王以‘兵少不能加派，且不可恃’爲詞，議求華遣兵代剿。韓歸華保護，其內亂不能自了，求爲代戡，自爲上國體面，未便固卻。頃已囑‘如必須華兵，可由政府具文來，即代轉電請憲核辦’等語。”注9
按照《天津條約》，中國向朝鮮派兵，日本也可藉口出兵。對於這一點，袁世凱不是不知道。朝王之所以遲遲不敢請援者，也是爲此。那末，袁世凱爲什麼這麼積極地推動此事呢?因爲他相信，即使日本以護衛使館爲名，有出兵之舉，也不過派遣百餘名土兵而已，不致引起難以了結的糾葛。
其實，早在五月上旬，當袁世凱派平遠艦幫助朝鮮運兵時，日本即非常關注中國士兵是否登岸。五月二十九日，日本外務大臣陸奧宗光又密令杉村濬：密切注童朝鮮政府與中國使節之間的關係，是否已向中國求援。到六月一日，杉村濬已探知韓王決定借兵，但不知中國態度如何。於是，急遣書記生鄭永邦訪問袁世凱，以“詢匪情”爲名試探袁的真意，並誘引袁入其圈套：
鄭：“匪久擾，大損商務，諸多可慮。韓人必不能了，愈久愈難辦，貴政府何不速代韓戡?”
袁；“韓廷亦有此請，我政府冀其習戰自強，尚未覈准……
袁；“乙酉約我如派兵，應由何處知照?”
鄭，“由總署，北洋均可，我政府必無他意。”注10
袁世凱聽了鄭永邦“必無他意”的口頭保證，更加相信日本頂多“不過借保護使館爲名，調兵百餘名來漢”，絕不會出什麼大事的。所以，他才那麼自信地給李鴻章打了請兵的電報。
六月二日，杉村濬親訪袁世凱，詳探朝鮮請援之究竟。前一天鄭永邦來訪時，袁世凱已經透出“俟接到正式公文後，即籌備出兵”的口風。杉村濬當即電陸奧宗光報告此事。所以，他今天來訪，一方面是證實此事；一方面以“盼華速代戡”爲名，進一步誘袁上鉤：
杉村濬問，“盼華速代戡，允否?”
袁答：“韓惜民命，冀撫散。及兵幸勝，故未之請，不便遽戡。韓民如請，自可允。”
杉村濬問：“倘請遲，匪至全州，漢城其危。擬先調兵來防護，華何辦法?”
袁答：“或調兵護，或徙商民赴仁川，待匪近再定。”
杉村濬：“韓送文請告知，以慰盼念。倘久不平，殊可慮。”
杉村濬所說；“擬先調兵來防護”，含催促中國出兵之童，又是爲日本出兵預留地步。袁世凱卻見不及此，總是從好的方面考慮，以爲同杉村濬有老交情，不會對自己過不去，說什麼“杉與凱舊好，察其語意，重在商民，似無他意。”注11完全相信了日本方面的瞎話。
到了六月三日，朝鮮政府終於命內務府參議成岐運，攜政府照會正式請求中國派兵。並任命工曹參判李重夏爲中國兵艦迎接官，內務府督辦申正熙、參議成岐運統轄軍務司，負責有關接待中國軍隊事務。
在朝鮮政府向中國送出請援照會的當天，日本駐天津領事荒川已次奉陸奧訓令，也前去拜會李鴻章。荒川所談與杉村濬“語意略同”，使李鴻章更相信日本“必無他意”的保證，毫不懷疑其包藏禍心，便坦率相告：“韓請兵，勢須準行。俟定議，當由汪使知照外部，事竣即撤回。”注12這樣，日本方面便完全掌握了中國的派兵計劃。
清政府既應朝鮮政府的請求，決定派兵赴朝，便電駐日公使汪鳳藻，根據一八八五年中日《天津條約》有關條款，知照日本外務省。六月六日，汪鳳藻照會陸奧宗光，告知中國政府應朝鮮政府之請求，按照“我朝保護屬邦舊例”，派令直隸提督葉志超“選帶勁旅，星馳朝鮮全羅、忠清一帶，相機堵剿，……一俟事竣，仍即搬回，不再留防。”注13
照會發出的當天，日本方面立即有所反映。汪鳳藻急電李鴻章，告知日本政府令其駐朝鮮公使大鳥圭介“帶捕二十名立赴韓，並添調一艦護商”。注14李鴻章電覆汪稱：“韓未請餒派兵，倭不應派。若以使館護商爲詞，究竟有限，且漢城現安靜無事。祈與妥商。”七日，袁世凱亦來電：“大鳥來，慮生事”。李鴻章則覆電說：“大鳥不喜多事，伊帶巡捕二十名來，自無動兵意。”注15他堅信日本“必無他意”，不會藉機生事。
就在同一天，按連發生了兩樁事情：
第一樁：日本外務省照復汪鳳藻：“查貴國照會中有，保護屬邦”之語，但帝國政府從未承認朝鮮國爲中國之屬邦”。注16爲“屬邦”二宇，日本外務省官員與汪鳳藻“大費辯論”，日方欲汪“商請酌改”，汪則“正詞拒之”。對此，李鴻章的態度很堅決，復汪電雲：“文內我朝‘保護屬邦舊例’，前事歷歷可證，天下各國皆知。日本即不認朝鮮爲中屬，而我行我法，未便自亂其例。故不問日之認否，礙難酌改。”注17但是，他完全沒有看到，日本之所以提此問題，是爲日後擴大事態而埋下的伏筆。
第二樁：日本駐北京臨時代理公使小村壽太郎照會總理衙門，聲明根據《天津條約》，“因朝鮮國現有變亂重大事件，我國派兵爲要，政府擬派一隊兵”。注18同時，李鴻章亦迭接袁世凱來電，謂已派譯員詢衫村濬，詢問日本“派兵何事”，杉村答以“調護使館，無他意”。又說；杉村“近頗驚惶自擾，故各國均疑之，謠議頗多。鳥(大鳥圭介)來，或稍鎮靜。”注19李鴻章均信之不疑。由於他對日本的險惡用心缺乏清醒的估計，因此只能按照自己一廂情願的主觀構想那樣幹下去。
中國所派軍隊分三批渡海。第一批，是太原鎮總兵聶士成所統蘆防馬步軍，共九百一十人，爲前鋒。六月六日下午六時，自塘沽登圖南輪，於八日下午六時抵牙山海口。九日，登岸整隊，進扎牙山縣。第二批，是直隸提督葉志超所帶榆防各營，共一千零五十五人，以及彈藥、糧餉等，分載於海宴、定海二輪，於八日下午六時啓航，十日下午三時抵牙山海口。因無駁船，直至十二日上午十時始全部登岸。第三批，是總兵夏青雲率馬隊百名，旱雷兵百名及步隊三百名，乘海定輪渡海，於二十五日抵牙山縣。於是，屯駐牙山的清軍人數達二千四百六十五人。
當中國派兵之先，丁汝昌先期遣濟遠艦率揚威駛至仁川口，與平遠合爲一小隊，以觀形勢。及至葉，聶兩統領率軍赴朝時，以超勇艦護之。又恐其力量單薄，又分揚威赴牙山，留濟遠、平遠兩艦泊仁川口。當時，日本運兵船絡繹而至，大和、筑紫、赤城三艦亦泊仁川口，井派遣汽艇探測牙山灣，顯然居心叵測。而李鴻章卻要袁世凱勸告朝鮮政府；“日與華爭體面，兵來非戰，切毋驚擾。迭阻不聽，即聽之。速設法除全匪；全復,華兵去,日自息。如有要挾，仍可堅持不許。”注20
六月十二日，根據李鴻章的指示，葉志超委派聶土成爲前敵營務處，負責剿辦事宜，本人則暫駐牙山以待命。但是，聶軍並沒有同東學黨起義軍直接交仗。聶士成只是派弁兵一百人，隨帶翻譯，持告示前往全州招撫。告示共三種：其一，曉諭起義軍解散。其中有“爾國王發電告急，我中朝愛恤屬國，不忍坐視不救，奉諭欽差北洋大臣李奏派本統領率帶馬步槍炮大隊前來助剿。特念爾等本屬良善……大兵到日，爾等能悔罪投誠，洗心革面，均予免殺”注21等語。其二，“諭示商民各安其業，毋得驚恐”。其三，申明軍紀。有“奉憲檄飭，防營遠征，保護藩屬，護衛商民，自行軍旅，紀律嚴明。今入朝鮮，軍令重申，購買物件，照給錢文。如有騷擾，或犯別情，軍法從事．決不稍輕”等語。注22這三種告示被日本間諜送報日本駐朝公使館。不久，“漢城飭弁持倭使大鳥圭介來諮，詰問前日所出告示是否真僞”。注23果然，後來大鳥圭介便就聶士成告示中“我中朝愛恤屬國”、“保護藩屬”的語句大作起文章來了。
其實，聶士成派人招撫起義軍之日，正是起義軍退出全州之時。先是東學黨起義軍攻陷全州後，兩湖招討使洪啓薰又返軍攻城，因起義軍防守嚴密，久難攻下。朝王一面處分引起事件的責任者，將全羅道觀察使金文鉉革職，流配濟州島，並將古阜郡守趙秉甲革職，系械監禁；一面急發最後的精銳江華槍炮隊四百及京城、平壤監營兵二千增援，並命嚴世永任三南注24招撫使，同新任全羅道觀察使金鶴鎮赴任，與洪啓薰協力從事。從派“招討使”到再派“招撫使”，說明朝鮮政府對東學黨起義軍的政策巳由“主剿”轉爲“主撫”了。
嚴世永抵達全州後，先佈告朝王處罰負此次事件責任的地方官吏，以緩和起義軍的敵對情緒，繼之以勸諭，表示政府願意妥商解決此事。此時，全琫準已獲悉中日兩國出兵的消息。在這種情況下，嚴世永代表朝鮮政府接受了起義軍提出下列十二條件，於六月十一日共同簽訂了休戰協定，即所謂《全州和約》：
一，停止迫害起義者和東學道徒，政府與東學黨人合力維持社會秩序。
二，查明貪官污吏的罪行，加以嚴懲。
三、嚴懲橫暴富豪。
四，嚴懲不良儒林兩班。
五、燒燬奴婢文書。
六，改善七種賤民待遇，不得強制白丁(原注：屠戶賣肉者)戴平壤笠。
七、許青年寡婦再嫁。
八、廢除一切擾民的苛捐雜稅。
九，任用官吏打破門閥界限，登用人才。
十、嚴懲私通日本者。
十一，取消一切公私債務。
十二、土地應平均分配。注25
十二日，全琫準率起義軍退出全州，撤至淳昌和南原一帶。二十四日，新任全羅道觀察使金鶴鎮到任，開始安撫地方。
聶士成之抵全州，已是七月五日，亦即東學黨起義軍退出全州後二十天。是日下午三時，聶士成獨率數十騎進入州城。全州城經過此番戰火，“廬舍焚燬，民無棲止”。查明流離失所者共九萬家。聶士成令“開列名單，每家給以洋銀二元，聊助牽蘿補屋之費”。
七日，又發佈告示，表示希望“本統領旋師之後，爾等士農工賈務須守法奉公，各安生業，同享太平之福”。注27即離開全州。十日，聶士成回牙山，向葉志超報告全州事件業已處理完畢。並建議速請李鴻章“派輪接隊內渡，免啓釁端”。葉志超則猶豫不決。當天夜晚，聶士成致電李鴻章，報告“前敵招撫情形，並請撤隊內渡”。其稟文有云：
“我軍本奉命平韓亂，非與倭爭雄也。倭乘間以水陸大隊壓韓，據險尋釁，蓄謀已久。又敵衆我寡，地利人和均落後著，與戰，正墮彼術中。今匪亂已平，正可趁此接隊內渡，免資口實。此老子不爲人先之謀，亦兵家避實就虛之計。況韓爲泰西通商之國，豈容倭人鯨吞?倘仍頑梗，可請英、俄諸國評論曲直；一面調集我海陸各軍駐屯北洋，奉天邊境。俟秋涼，我陸軍出九連城趨平壤以拊其背，海軍戰艦大隊塞仁川以扼其吭，彼時倭師勞而無功，將驕卒惰，可一鼓破之也。否則，倭將先發制我，釁端一啓，大局可危。”注28
聶土成電文的中心意思，是主張實行退卻。這位被日人譽爲“計劃戰略常以勇敢見稱”注29的將領，爲什麼主張退卻呢?這是因爲“兵無常勢”，而要逐步地在軍事上變被動爲主動，只有採取兵法所說的“避實就虛之計”。這是一種積極的戰略退卻。在軍事上已失先著的情況下，應該說實行戰略退卻是唯一切實可行的辦法。如果聶士成的意見被採納，則中國不僅在軍事上可改變不利的處境，而且在政治及外交方面也將居於主動的地位。對於日本發動侵略戰爭的計劃來說，必然是一個沉重的打擊。當時，大鳥圭介看到“朝鮮國內出乎意外的平穩，中國派去的軍隊只是駐紮在牙山，並未進入內地”，即曾致電政府說：“目前若向朝鮮派遣過多軍隊，就會引起朝鮮政府和人民，尤其是第三者外國人發生不必要的懷疑，在外交上實非得計。”陸奧宗光也認爲：“目前既無迫切的原因，又無表面上的適當藉口，雙方還不可能開戰。因此，要想使這種內外形勢發生變化，除去實施一種外交策略使局勢改觀以外，實在沒有其他方法。”注30中國若真實行戰略退卻的話，儘管日本還會玩弄各種花招，但要逞其外交伎倆，必會遇到更多的困難，欲實行其速戰決策則定然勢所難能了。
十一日，聶士成又力請葉志超電李鴻章“請班師”。於是，葉根據自己的考慮，向李提出上、中，下三策。他把聶士成的建議作爲“中策”，而另外提出了由北邊速派大軍的所謂“上策”。但是，兵機既鈍，緩不濟急，且無貫徹此策的決心和正確措施，結果仍是“遷延不斷”注31，實際上無異於“下策”也。當天，李鴻章覆電“暫靜守勿動”。注32
聶士成提出“撤隊內渡”的建議時，正是清軍實行戰略退卻的大好時機，而這樣的時機稍縱即逝，難以再來。葉志超和李鴻章皆未能採納此議並付諸實行，真是聚九州之鐵難以鑄成之大錯!這樣一來，清政府在各方面的處境愈來愈陷於被動了。
注1《養壽園電稿》津院去電，《袁世凱致李鴻章電》(光緒十九年三月十八日)。
注2“勢道”，又作“世道”，用以稱王族外戚之當權者。
注3《梅泉野錄》，第132頁，見《袁世凱與朝鮮》第348－349頁轉述。
注4《李文忠公全集》，電稿，第15卷，第32頁。
注5杉村濬：《明治二十七八年在韓苦心錄》，第3頁。
注6《曰清戰爭實記》第1編，第33—34頁。
注7《朝鮮史》，高宗李熙三十一年四月二十六日。
注8轉見林明德：《袁世凱與朝鮮》第347、349頁。
注9《李文忠公全集》，電稿．第15卷，第32—33頁。
注10《李文忠公全集》，電稿．第15卷，第33頁。
注11《李文忠公全集》，電稿，第15卷，第34頁。
注12《北洋大臣來電》，《清光緒朝中日交涉史料》(954),第13卷，第8頁。
注13《北洋大臣來電》,《清光緒朝中日交涉史料》(958)，第13卷，第9頁。
注14《李文忠公全集》，電稿，第15卷，第34頁。
注15《北洋大臣來電》，《清光緒朝中日交涉史料》(956．957，960)，第13卷，第8－－9頁。
注16《日本外交文書》第27卷，第519號。
注17《北洋大臣來電》,《清光緒朝中日交涉史料》(963),第13卷，第10頁。
注18《日本外交文書》第27卷，第525號，附件乙號。
注19《北洋大臣來電》,《清光緒朝中日交涉史料》(962、965)，第13卷，第10頁。
注20《李文忠公全集》，電稿，第15卷，第37頁。
注21聶士成：《東征日記》，見《中日戰爭》(6)，第2頁。
注22橋本海關：《清日戰爭實記》第2卷,第93－－94頁,《日清戰爭實記》第1編，第63頁。
注23《東征日記》，見《中日戰爭》(6)，第4頁。
注24“三南”，指朝鮮南部全羅、忠清、慶尚三道。
注25轉引《1893－－1895朝鮮農民起義》，第100－－101頁。
注26全琫準率部撤至淳昌、南原一帶後，並未解散。十一月下旬，日軍大舉進攻起義軍。十二月9日，全琫準被叛徒告密，不幸被俘。日本侵略者把全琫準處斬刑，並懸首示衆。日本侵略者又搜捕東學道教主崔時亨，捕之，於1898年7月25日在漢城處以絞刑。
注27《東征日記》，見《中日戰爭》(6)，第6－－7頁。
注28《東征日記》，見《中日戰爭》(6)，第8頁。
注29橋本海關：《清日戰爭實記》第3卷，第134頁。
注30陸奧宗光《蹇蹇錄》中譯本，第20－－21頁。
注31《洪熙致盛宣懷函》，見《盛檔．甲午中日戰爭》(下)，第21頁。
注32《李文忠公全集》，電稿，第16卷，第14頁。