資本金提升計劃一波三折 華爾街大行與美國監管部門展開“拉鋸戰”

21世紀經濟報道記者 唐婧 北京報道

美國銀行業再度迎來重磅消息。

美聯儲負責銀行監管的副主席邁克爾·巴爾（Michael Barr）近日表示，一項要求大型銀行持有更多資本金的計劃大概率會進行重大調整，其中與操作風險、市場風險和信用風險相關標準也可能會有所變化。

記者瞭解到，巴爾提及的這項計劃是指去年7月美國銀行監管部門公佈的美國版巴塞爾新規草案，主要內容包括提高對大型銀行的資本要求、修改風險加權資產的計量方式等，旨在增強金融體系的抗風險能力。

美國銀行業主要由美聯儲（FED）、美國財政部下轄的貨幣監理署（OCC）、美國聯邦存款保險公司（FDIC）以及美國國家信用合作社管理（NCUA）等機構分擔監管職責，而美聯儲負責銀行監管的副主席巴爾則是這份美國版巴塞爾新規草案的主要起草者。

這份草案當時引發了美國大行CEO的激烈抗議和隨後的一系列遊說工作，他們的理由包括，更高的資本金要求可能削弱信貸投放能力進而拖累經濟增長、可能造成信貸需求流向監管不足的影子銀行領域以及抑制未來幾年的股東回報等。

從巴爾的最新表態來看，金融機構的抗議和遊說工作似乎起到了一定效果。巴爾表示，將對該規則進行一系列廣泛而重大的修改，目標是在美聯儲理事會中達成一致，並和其他監管機構達成共識。

值得一提的是，美聯儲主席鮑威爾今年3月初出席國會聽證會時表示，美國監管部門可能會大幅調整要求大型銀行持有更多資本金的計劃。鮑威爾甚至直言，監管部門有可能放棄去年7月提出的計劃並拿出一個新的草案來，這是一個非常可能的選擇。

如何防範“大而不能倒”？

作爲高槓杆經營的行業，銀行被要求持有一定資本金作爲緩衝，以吸收潛在損失。2023年3月以來，美國硅谷銀行、簽名銀行、第一共和銀行相繼倒閉，引發了市場對美國銀行業穩健性的擔憂。如果中小銀行尚可通過兼併重組的方式化解金融風險，大型銀行則面臨“大而不能倒”的問題。

在此背景下，美聯儲、聯邦存款保險公司、貨幣監理署於去年7月發佈草案，提出資產規模不低於1000億美元的大型銀行的資本要求將在目前水平上提高約16%。其中，規模最大的8家銀行首當其衝，需將資本金提高19%左右，資產規模在1000億至2500億美元的銀行則被要求將資本金規模提高5%。

這8家規模最大的銀行同時也是全球系統重要性銀行，分別是摩根大通、美國銀行、花旗集團、高盛集團、紐約梅隆銀行、摩根士丹利、道富銀行和富國銀行。

巴爾曾在《銀行資本爲何如此重要》一文中表示，資本監管，要求銀行擁有與其資產規模相適應的資本儲備來應對風險，這可以確保銀行放貸更加安全、謹慎。經濟不景氣時，資本充足率低的銀行往往被迫縮減貸款，而資本充足率高的銀行則可以繼續向家庭和企業發放貸款，支持經濟發展。

巴爾認爲，就資產規模而言，銀行規模越大、越複雜，其潛在的社會風險也越大，所以需要制定更高的資本要求來確保這些銀行內化風險和成本。制定與風險水平相適應的資本標準，也有助於減輕中小銀行的監管負擔，促進銀行部門的多樣化，爲消費者提供更多選擇。

明尼阿波利斯聯儲主席卡什卡利（Neel Kashkari）曾發表文章稱，希望銀行管理者將更多資本金投入進來，如此美國納稅人就不必承擔下一次銀行倒閉的成本。

卡什卡利還直言，銀行討厭更高的資本金水平，因爲資本金的數量會對它們的股價產生反作用，因此他們將利用自己強大的影響力以對抗更高的資本金要求。“我們要拿出勇氣，走艱難的道路，解決銀行業潛在的脆弱性。”

從美國8家大型銀行CEO的激烈反應來看，他們對這一草案背後的監管思路並不認同。2023年12月，以摩根大通爲代表的八家美國主要金融機構總裁亮相國會山，出席了參議院金融委員會組織的年度例行聽證會。會上，各大銀行代表紛紛對即將推動的監管新政表示不滿。

摩根士丹利首席執行官詹姆斯·戈爾曼(James Gorman)在會上激烈陳詞，稱美國大型銀行全面增加資本金是完全沒有必要的。這將使信貸變得更加昂貴，更難以獲得，同時損害經濟的競爭力，並將更多活動推向金融服務業監管較少的領域。

中國銀行研究院研究員杜陽告訴21世紀經濟報道記者，美國大行CEO對美國版巴塞爾新規草案牴觸情緒強烈，主要有三點原因。一是資本要求提高會增加大型銀行融資成本和融資壓力，對銀行經營、成本控制等方面帶來挑戰；二是新規一定程度上會限制大型銀行的業務拓展和投資，從而削弱盈利能力；三是草案中並未設置充分的過渡期安排，部分銀行需要在較短時間內達到新的資本要求，從而面臨較大的資本補充壓力。

杜陽認爲，提高對大型銀行的資本要求的確會對其盈利能力、業務拓展、融資成本、風險偏好等方面產生一定影響。不過，從中長期視角來看，美國版巴塞爾新規的實施是必要的，這將有助於維護金融體系的穩定和長期可持續發展。

此外，記者瞭解到，新規還將導致大型銀行將更多利潤計入資本金，相應的利潤分紅與股息也會隨之減少。（更多詳情 請見 23家大型銀行通過美聯儲年度壓力測試，中小銀行埋雷）

“提高監管能力而不是資本金水平”

除了美國大行CEO的集體反對，美國監管部門內部針對大幅提高銀行資本金水平也存在分歧。例如，美聯儲理事米歇爾·鮑曼(Michelle W Bowman)本月在佛羅里達銀行家協會領導午餐會上發表演講時表示，較高的資本金水平提高了銀行抵禦壓力的能力，增強了銀行吸收損失的能力，保護了存款人、存款保險基金和其他債權人。

與此同時，鮑曼強調，資本是有成本的，更高的資本要求通常以增加金融服務成本的形式傳遞給客戶，最終可能會減少市場上這些服務的可用性。銀行資本的成本也會影響融資活動是發生在銀行體系內還是發生在銀行體系外的非銀行實體。

事實上，早在美國版巴塞爾新規草案出臺之前，鮑曼就明確公開表示，美國銀行業需要更好的監管，而不是更好的資本金要求，因爲後者可能會阻礙放貸和競爭。在她看來，提高資本金要求無法解決監管有效性的擔憂。

國家開發銀行資金部張鵬等人近日在金融監管總局主管刊物《中國銀行業》雜誌上撰文表示，美國銀行業監管體系的諸多問題是美國銀行業危機的根源。一個典型的問題就是，美國銀行業監管體系受利益集團影響嚴重。

文章稱，美國的銀行業監管立法及執行體系體現了民主黨與共和黨之間的矛盾、中小銀行與華爾街大行之間的矛盾、各大監管機構之間的事權之爭、金融機構與消費者之間的矛盾。任何黨爭、政治遊說、利益集團的訴求、監管機構間的權利爭奪都會體現在國會投票行爲上。各利益集團通過遊說、政治獻金等方式在立法環節爭取利益，影響了議員的客觀性，也影響了立法的初衷。

例如，特朗普干預《多德－弗蘭克法案》修訂，放鬆了金融監管就是一個典型案例。特朗普在競選過程中爲爭取民主黨支持，不遺餘力地推行放鬆金融監管，爲中小銀行鬆綁。勝選後爲兌現競選承諾，他推動修訂了《多德－弗蘭克法案》。

據瞭解，修訂之前，法案規定資產規模超過500億美元的銀行被列爲“系統重要性金融機構”，需要接受嚴格監管。2018年美國國會通過法案修訂，將資產規模門檻上調至2500億美元，僅剩下少數大行需要接受嚴格監管。硅谷銀行、簽名銀行在2022年底的資產規模分別爲2090億美元和1100億美元，不在重點監管之列，以至於近年來掩蓋了自身問題，埋下了危機的禍根。

中信證券銀行業首席分析師肖斐斐則指出，美國銀行業“雙層多頭”監管模式存在監管真空。美國銀行體系區分爲全國性銀行和區域性銀行，其中全國性銀行在聯邦層面接受貨幣監理署、美聯儲和聯邦存款保險公司等的多頭監管，區域性銀行除聯邦層面外，也接受州銀行監管機構的監管。多頭監管的架構，在系統性風險防範、監管協調、重複監管等方面存在不足。