我見我思－國土計劃應納入農業權思維

圖／本報資料照片

政府精心研議的「國土計劃」，將土地劃分爲「國土保育區、海洋資源地區、農業發展地區，以及城鄉發展地區」，希望導正過去土地使用亂象、避免土地過度集中和土地被掠奪致農場消失、農村地區喪失活力及農地破碎，以及農戶規模偏小，缺乏規模經濟優勢等缺失。

該計劃將農業用地劃爲「農一」和「農二」，最優良的農地劃爲農一，具有良好農業生產環境，或是農業發展多元化地區，可以從事較多元的農業活動畫爲「農二」，兩者土地管制強度前者遠大於後者，加以現行傳統農地生產效率低，營農獲利有限（一般農家平均年所得來自農業收入僅佔總所得20％，其餘須靠非農業收入及政府補貼救助維生），致使農地出售價格遠低於非農業用地，且未來被劃入「農一」與「農二」的土地，要變更作其他用途，雖非絕不可能，但程序勢必較過去更爲複雜和困難，致引發農民的疑慮和抗拒心理。

儘管中央主管部門多次說明，仍無法讓農民安心，有地方政府爲迴應民意，呼籲中央主管部會應召開公聽會、說明會，讓農民清楚瞭解農一與農二的權益何在，以及農民是否有被公平對待。由於各縣市農一、農二畫設標準不一，例如屏東、雲林將臺糖地與公有地畫爲農一，私人農地全部畫爲農二，其他縣市被劃爲農一的私人農地持有者紛紛要求比照辦理，中央部會如何應對外界都在看。事實上，歐盟推動的《綠色新政》旨在避免土地過度集中、搶佔農地、促進農業生態用地、促進世代更新，但同樣遭遇民意亂流，推動備感吃力。

■轉型生態農業，政府應拿出多元方案

雲林縣政府爲彰顯農民在確保糧食安全，營養健康，維護環境永續和植物遺傳多樣性的貢獻，提出「農業權」主張，要求政府對農業做更完備的保護和補助，有效提高農民的收益和務農意願。近年來，人們也越來越認知到落實農民權利的重要性，日本政府正積極推動環境保護型農業直接支付補助金制度；英國官員也坦承在天然環境保護方面的許多問題，只能透過良好的農業來解決。

前述對臺灣未來影響深遠的貢獻，屬公共事務更是全民的責任，非屬農民專責，農民若願意承擔更多更大的責任，政府自當主動給予額外的獎勵。例如英國透過永續農業激勵 計劃向農民和土地管理者提供報酬，鼓勵他們採取或維持永續農業和土地管理做法。特別當農民爲增強環境生態維護，實施有機友善生態種植（養殖），可能須降低放養量，施肥，用藥等，進而影響到總產量及收益，政府理應予以合理補償；尤其如何推動傳統農業朝向生態農業轉型，不能只靠補貼更需要有長遠且完整的培訓計劃，技術傳授，低利融資貸款和行銷規劃。賴政府對農業權應該予以重視，並集思廣益提出具體可行的多元方案，而不只是堆疊式補貼。

■「農業爲本，綠能加值」變調，農民難信服

事實上，農（漁）業權還包括政府須確保農漁民他們所賴以維生的土地、森林、河流和海洋以及市場等的優先使用權，農民應享有土地、種子、水、生物多樣性和國家資源，以及社會保障、適當醫療照護和工作安全的保障。目前國內彰化、臺南、雲林部分地區，農漁民賴以爲生的土地（國有地），正被光電業者所搶佔，當地農漁民質疑賴政府並未落實「農業爲本 綠能加值」，農地農用優先的承諾，致抗爭一直未能平息。

土地是傳統農業的生產根本，它是一種寶貴、稀缺的資源，沒有土地農民就無法爲人類生產足夠的糧食。然而隨着農業科技不創新與運用（如物聯網、5G、電子感測器、大數據、區塊鏈、人工智慧等資訊化、智慧化技術），已有不少傳統農業升級爲AI、氣候智慧型、低碳綠能農業等，不僅降低對土地，能源及水土資源依賴，有效減少糧食損失，還能大幅提高農業生產效能和農民所得。因應未來趨勢，臺灣究竟還需要保留多少農地？理想區位如何劃定？產業如何做最適分配？如何鼓勵移轉？未來經費該如何配合投入等等，這些政府部門理應及早規劃並納入國土計劃，對農民纔有說服力，國土計劃才能順利推動。