海納百川》還給人民罷免總統與不分區立委的完整民權（沈迺訓）

立法院內政委員會4日審查《公職人員選舉罷免法修正草案》，民進黨佔領主席臺，又發生議事人員遭民進黨「軟禁」，國民黨立委在羣賢樓101會議室舉出「我要開會」及「賴清德道歉」標語表達訴求。（姚志平攝）

近期藍營主導修改《公職人員選舉罷免法》的政治議程，引發社會激烈爭議，在一個名爲大罷免時代的來臨中，各種依法選出的公職都開始被檢視其罷免制度是否符合《憲法》有關人民行使罷免權利的普遍可能性問題。具體來說，幾少被提及的不分區立委尚無罷免制度訂定適用，是否已違反《憲法》第十七條人民罷免的基本權利規定，似已至檢討甚至進一步聲請釋憲的歷史時刻。

儘管並非所有民主國家都有罷免制度的設計，然而不少國家陸續制定出罷免法規，顯見罷免制度有其存在價值，而我國則是在立憲之初就將罷免制度納入《憲法》條文，其對罷免制度行使的重視程度由此可見。我國《憲法》直接列明罷免的公職中，總統、副總統赫然在列，也是法條中唯二被列名者，顯見在我國沒有任何公職有任何法律上的特權可不受罷免羈縛，因此包括不分區立委在內均應有罷免制度設計，否則就已違反憲法規定。而實務上如何罷免不分區立委誠屬立法技術問題，朝野各黨實應儘速研議，不應怠惰立法而使違憲狀態無限期延續。

然而從人民行使完整罷免權利的層次來看，除了應訂定法律使政府機關依法行政並使人民有權行使罷免權利外，罷免門檻高低的訂定更是人民是否擁有罷免的實質權利的重要特徵，否則僅訂定罷免規定卻因門檻過高而無從罷免，則此制度形同淪爲形式權利的具文而已，臺灣在上個世紀與本世紀第一個十年的罷免制度正是如此，本質上是一種「鳥籠罷免法」。

既已談到完整的人民罷免權利，現今我國總統罷免制度的設計就不免有《鳥籠罷免總統法》之實。民國80年代訂定《憲法增修條文》後，逕將罷免總統的程序直接列入憲法條文，造成往後要修改罷免總統的程序必須透過修憲而非修法，修憲難度之高造成要修改罷免總統程序實質不能。而論罷免總統程序的內涵，不僅須先得到超過三分之二的間接民意於國會同意，還須得到實質投票行爲的70%得票率的公民複決，才能予以罷免之，明顯不否符合法律上的比例原則，亦有違憲之慮，此民國80年代制定的法律目前看來已落後於時下的直接民權價值觀。

《憲法》第23條規定，人民基本權利「除爲防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，人民罷免權爲憲法明文明示保障之基本權利，其限制自須符合憲法第二十三條之要件。而《增修條文》第二條遽以明顯過高的兩道罷免門檻來妨礙、限制人民罷免權，造成罷免總統實質不能的法律狀態，明顯違反憲法二十三條的比例原則規定，完全非增進公共利益所必要而訂定，自當是不當侵害人民基本權利的違憲法條，實須儘速加以排除廢止重新訂定之，方符合《憲法》第十七條保障人民罷免權利的完整真實意旨。因此實應循民國89年大法官就針對前年9月15日修正公佈之憲法增修條文做出違憲判決(釋字第499號)的往例，做出《增修條文》第二條違憲的補救式判決，讓立法機關據此重新修正《總統副總統選舉罷免法》，以符合《憲法》相關法律原則與當下臺灣社會普遍的政治價值。

如今臺灣社會民智已開，普羅大衆對於行使選舉、罷免等憲法權利已經駕輕就熟，吾人認爲實應趁當前大罷免時代開啓的時機，重新檢討現行罷免制度中各種遺缺殘破，朝野各黨共同建構出合理可行的完整罷免制度，莫因政黨私利厚此薄彼遲滯修法，方爲民主政治的真諦。（作者爲自由撰稿者）

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