公共數據授權運營主體80%爲國企
公共數據授權運營，已經成爲全國各地推進公共數據應用的創新實踐。
數據顯示，公共數據授權運營主體至少80%是國企。中國信通院發佈《公共數據授權運營發展洞察(2023年)》提到，截至2023年10月，國內40多地新成立或重組成立一批地方性數據集團型企業，作爲當地公共數據授權運營主體，承擔平臺建設運營、數據加工處理、數據產品提供等各項工作。
南都大數據研究院瞭解到，廣州數據集團2023年9月成立，負責打造廣州公共數據開發利用平臺等，拓展數字政務、智慧金融、智慧醫療、智慧交通等典型場景應用。據悉，目前廣州公共數據授權運營相關協議正在走流程，預近期揭曉。
公共數據授權運營模式應該如何設計?單一授權會否形成壟斷?有關專家建議設立公共數據運營管理機構，着眼於構建公共數據運營生態，採用新型研發機構的組織形式，堅持公益屬性，政府主導，市場化運作，不僅要種好“一棵樹”，更要培育“一片森林”。
多省市行動
廣州組建數據集團
擬負責公共數據運營
2024年1月11日，廣州數字科技集團旗下的上市公司廣電運通公開發布一份投資者關係活動記錄表。其中提到，廣州市政府以公共數據開發利用爲突破口，探索通過“政府管理+企業運營”的方式，搭建公共數據運營平臺，促進公共數據與社會數據融合應用。
這份記錄表還提到，爲響應廣州公共數據運營平臺建設要求，廣州無線電集團(現更名爲廣州數字科技集團有限公司)成立二級企業——廣州數據集團，承接數字政府和智慧城市的建設與運營，推動區域性數據產品交易與服務、數字基礎設施建設運營、數字生態產業投資、人工智能模型訓練。目前，已經基本建成數字廣州實驗室，梳理全市公共數據目錄4805個，與阿里雲、中數智匯等多個數據商對接開展針對公積金應用、金融徵信、健康服務等場景數據產品的開發設計。
國家數據局揭牌以來，湖北、河南等省以及廣州、成都、武漢、杭州、福州、蘇州、南京、無錫等多市先後成立數據集團。《公共數據授權運營發展洞察(2023年)》提到，據不完全統計，截至2023年10月全國已有14家省級數據集團，36家地市級數據集團，另有一些縣級地區也在推進建立數據集團型企業。
南都大數據研究院觀察到，作爲全國最早一批成立的數據集團——上海數據集團有限公司2022年9月29日揭牌，上海市政府授權上海數據集團開展公共數據運營業務，以公共數據爲牽引加快實現公共數據、行業數據、社會數據資源的整合與佈局。各地數據集團除負責當地電子政務網絡、雲、平臺等數據基礎設施建設與運維，還要負責相應數據開發與運營，希望逐漸成爲推動數據要素市場化配置的重要主體。
根據廣州數據集團發佈的招聘信息，其着力打造廣州人工智能公共算力中心、廣州公共數據開發利用平臺、數字廣州創新實驗室、廣州“鯤鵬+昇騰”生態創新中心四大創新平臺。內部人士透露，廣州公共數據運營中心已成立，定位爲“公共數據運營機構”，即在市政務服務數據管理局指導和監督下，開展公共數據開發利用工作，成爲數據要素市場化配置核心載體，做好公共數據流通的守門者、培育者和探路者。
北京市社會科學院研究員、數據資產化研究院執行院長王鵬通過對國內數據集團主營業務進行分析，總結數據集團主要職能:提升城市數據基礎設施建設與運營、開發數字產業化和產業數字化應用場景、推進數據要素市場化配置改革以及構建數據產業生態圈。具體而言，即積極參與數據交易試點工作，依法合規實施經授權的公共數據運營等等。
多樣化探索
應按職能分工構建多級多類型授權
梳理髮現，雖然各地對於公共數據運營模式、授權模式各有不同，但針對公共數據授權運營建立功能平臺是主流選擇，通過平臺爲公共數據授權運營提供技術支撐與保障，但平臺功能與實施方式存在差異。
有關專家分析，以上海、成都爲代表，是通過建設公共數據授權運營平臺，按數據使用方實際需求提供數據產品與服務；以浙江、濟南等爲代表的，是通過搭建一體化公共數據平臺，在此基礎上建設安全運營域，爲被授權運營單位提供加工處理公共數據服務的安全可信空間；以北京等地爲代表，由被授權主體在公共數據管理平臺基礎上開發特定領域運營專區或平臺，進行公共數據開發利用。
參與編撰《公共數據授權研究報告》的中國科學院科技戰略諮詢研究院大數據戰略研究中心執行主任馮海紅表示，目前國內公共數據運營有三類主要模式:行業主導模式、區域一體化模式以及場景牽引模式。行業主導模式主要由垂直領域行業管理部門授權和指導其下屬機構承擔本領域公共數據運營平臺建設、場景開發和市場運營；區域一體化模式主要由地區數據管理機構以整體授權形式委託數據運營機構整體開展區域內公共數據運營平臺建設和市場運營；場景牽引模式主要由地區或行業數據管理機構在公共數據資源統籌管理基礎上，基於特定應用場景通過針對性、專業化分類授權引入專業數據運營機構，分領域、分場景激活公共數據價值的運營模式。
目前公共數據授權運營制度設計基本按照“行政許可+運營授權”模式進行。有專家坦言，這種做法問題也很明顯，“授權”內容一旦無法具體或只是簡單概括性授權，會導致數據處理的“告知—同意”原則和“目的限定”原則難以落實，數據主體權利救濟難以實現。
在數據專家高豐看來，建議可探索以市場供應鏈模式爲基準設計，即公共數據授權運營應按職能分工構建多級多類型授權，匯聚不同職能主體鏈式合作運營公共數據，產出要素性的數據服務或產品。此類模式以要素性產出爲核心，被授權運營對象可按職能拆分多級多類型構建起一箇中間市場，讓不同的有能力做加工、運營及其他職能的類型主體都參與進授權運營過程。國家信息中心博士後管理辦公室副主任劉赫撰文也提到需要分級分類探索多樣化發展路徑，統籌授權運營。
風險及防範
“前店後廠”或阻礙數據要素市場發展
由於國內尚未形成關於公共數據權屬的統一界定，授權主體的確認本質反映出各地對於公共數據權屬的考量。目前各地公共數據授權主體主要包括地方政府、數據主管部門、數源部門等，授權模式包括集中授權、二級授權以及公開徵集。還有研究專家認爲各地公共數據授權應劃分爲統一式授權、分散式授權，甚至衍生出綜合授權。
專家建議公共數據授權運營實踐初期應以集中授權模式爲主、公開徵集模式爲輔，充分發揮數據集團等主體資源統籌作用，並探索以“一場景一授權”模式面向市場開放部分公共數據，充分發揮市場主體力量，創新公共數據開發利用，在逐步走通路徑之後進行二次授權。但是，一些地方組建數據集團採用“前店後廠”模式探索公共數據市場化運營，業界對此憂慮較多。
在清華大學計算社會科學與國家治理實驗室研究員傅建平看來，公共數據授權運營是“主體、客體、對象、目的”四位一體的有機整體，應全面謀劃、統籌兼顧、有序協調推進，要明規則、劃底線、設置好“紅綠燈”，建立完整的公共數據運營授權鏈、運營管理規則、技術標準及容錯機制等制度。
佛山順德區數據要素產業協會秘書長鬍曉樓對此頗爲贊同。他認爲單獨將公共數據運營職責授權給一家國企有形成壟斷的風險，容易滋生憊懶情緒，產生合規內阻，建議部分地區採取競爭賽馬機制，且均具備承載全部公共數據運營能力，不能以高位定價作爲標準，有利於激發市場活力。同時，其也建議設定考評、淘汰機制。
單一授權一家國企運營如何防範壟斷?在華南師範大學特聘研究員、數字政府與數字經濟法治研究中心主任馬顏昕看來，如果完全開放，可能存在一些商業模式問題。另一方面，爲集約開發，需要統一個大平臺做開發，但確實可能引發壟斷擔憂。需要通過制度限制處理行爲規則，公共數據授權運營公司或者公共數據授權運營機構不能過分自我優待，要承擔一定公益性職能，不能既當運動員又當裁判員。等到市場比較明晰，平臺初步建立，可以採取更強的市場競爭機制。
南都調研 總第343期 策劃:鄒瑩 研究員:袁炯賢